专业视野|义务教育阶段“双减”政策对民办培训机构的冲击与影响

发布时间:2022-11-14 16:46:20       浏览量:163

摘要2021年7月24日,中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于进一步减轻义务教育阶段学生作业负担和校外培训负担的意见》,旨在切实提升学校育人水平,持续规范校外培训,有效减轻义务教育阶段学生过重作业负担和校外培训负担。双减意见一经发布,引起了社会的广泛讨论,并对校外民办教育培训产业造成了重大影响,基于此,本文针对“双减”政策对民营经济造成的冲击和影响进行探讨与分析,为市场监管下的民营经济寻找正确的发展道路。

关键词“双减”政策;民营经济;市场监督

一、“双减”政策的简要解读

为深入贯彻党的十九大和十九届五中全会精神,切实提升学校育人水平,持续规范校外培训(包括线上培训和线下培训),有效减轻义务教育阶段学生过重作业负担和校外培训负担,中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于进一步减轻义务教育阶段学生作业负担和校外培训负担的意见》(以下简称《双减意见》),《双减意见》主要针对的义务教育学段的培训机构,又可以分为学科类培训机构和非学科类培训机构,其中对学科类培训机构的震动最为强烈。通俗来说,所谓“双减”政策即是,减轻学生学业负担、压减学科类校外培训机构。具体而言,包括以下几个方面的内容:

(一)限制培训机构的资本运作

《双减意见》禁止资本过多流入市场,防止纯粹的教育工作被资本主导,产生一系列社会问题,就已上市校外培训机构而言,其本身可能面临退市或对开展学科类校外培训机构的资产进行剥离的现实问题,就拟上市校外培训机构而言,其资本化运作之路将难以为继,其投资者或将面临难以收回投资回报及成本的风险。

(二)对培训机构从严分类审批

《双减意见》第十三条明确规定:“各地不再审批新的面向义务教育阶段学生的学科类校外培训机构,现有学科类培训机构统一登记为非营利性机构。对原备案的线上学科类培训机构,改为审批制”,在坚决压减学科类校外培训的背景下,国家和各省市将针对现有学科类校外培训机构陆续出台重新审核登记的具体规定,届时将对学科类校外培训机构进行全面整顿。

(三)规范培训机构的培训服务

由《双减意见》第十四条可知,双减意见从培训、资质、收费、合同、监管等领域对校外培训机构进行全方位整治。

(四)压缩培训时间

根据《双减意见》第九条及第十五条,双减政策对校外培训机构的培训时间采取了全方位的压缩和限制,一方面延长学校的课后服务时间,一方面缩短校外培训机构的学科类培训和线上培训时间,倡导学校要充分利用资源优势,有效实施各种课后育人活动,在校内满足学生多样化学习需求,引导学生自愿参加课后服务。

(五)强化培训收费监管

《双减意见》第二十六条,明确为了预防退费难、卷钱跑路等问题发生,双减政策还要求通过第三方托管、风险储备金等方式,对校外培训机构预收费进行风险管控,加强对培训领域贷款的监管。

为贯彻落实《双减意见》顺利实施,2021年10月29日,成都市教育局、民政局、市场监管局三部门联合印发通知,出台《成都市学科类校外培训机构设置指导标准》,使双减政策更加具体化、明确化、可实施化。四川省市场监管局也陆续出台与双减政策实行配套的措施,如2021年11月2日印发的针对培训机构广告发布的相关规定《关于规范校外培训广告行为的提示》等。

二、“双减”政策中市场监管问题研究

(一)教育公益性与市场营利性的矛盾与冲突,需要政府介入市场监管进行化解

在营利性民办培训机构监督管理的相关法律法规中,有体现教育公益属性的规则,也有体现其市场属性的条文,使得整部法律法规呈现出一种不协调的感觉。以《民办教育促进法》第三十八条为例,营利性民办学校的收费标准是由学校决定的,依靠市场活动、供需关系等进行调节。不同的是,非营利性民办学校收费标准是由省、自治区、直辖市人民政府制定的。收费标准的制定主体不同是营利性民办培训机构受市场资源配置的直接体现。最为重要的问题在于,营利性民办培训机构属于民办学校,受教育行政法管辖,但在监督管理上却处处存在企业法人的影子,不乏彰显其市场属性的规定,这一现象说明,我国营利性民办培训机构的法律定位是存在问题的。[1]

《双减意见》强调应坚持校外培训公益属性,将义务教育阶段学科类校外培训收费纳入政府指导价管理,科学合理确定计价办法,明确收费标准,坚决遏制过高收费和过度逐利行为。同时,对教育的公益性描述也出现在《营利性民办学校监督管理实施细则》中,比如营利性民办学校必须贯彻教育的公益性,保障社会效益与经济效益齐头并进,从始至终把培养高素质人才、服务经济社会发展作为第一目标。在营利性民办培训机构的市场监管上,《监督管理实施细则》将教育行政部门与人力资源社会保障部门作为负责主导其市场监管工作的监管主体正是基于这样的考虑。

在双减政策实施过程中,教育局会同文广旅、科技等部门,逐步分类明确文艺类(包括美术、书法、声乐、器乐、舞蹈、主持、戏剧、曲艺等)、科技类(包括航模、编程、创客、AI、电脑绘画、科学实验、科学考察等)及其他类别培训机构的主管部门及职责,实现责权统一,压实监管责任,促进行业自治。坚决强调民营培训机构的公益性,加强对教育投资的监管,禁止资本流入教育市场,也引入了政府指导价格管理体系,严控教育行业逐利的现状,使得民营培训行业在教育公益性和市场营利性之间向前者倾斜。这对于发展活跃的市场经济会产生一定的抑制作用,但以长远的目光看,这项政策对创造健康有序的教育环境提供了长足发展的基础。

(二)第三方机构监管预付款的理论与实践应用

《双减意见》明确提出,要通过第三方托管、风险储备金等方式,对校外培训机构预收费进行风险管控,加强对培训领域贷款的监管,有效预防“退费难”“卷钱跑路”等问题发生,这也是政府介入市场调控的一个具体举措,通过第三方机构监管预付款的方式,有效杜绝“退费难”等社会问题。

对企业预收费经营行为进行规制的法律法规较少,最主要的就是商务部于2012年发布和实施的《单用途商业预付卡管理办法(试行)》。按照该办法规定,开展预收费经营行为的企业应当在开展业务之日起30日内至相应商务主管部门办理备案。作为备案条件之一,企业必须确定一个商业银行账户作为资金存管账户,并与存管银行签订资金存管协议。而若无政府部门主动强制,企业经营者必然不可能自觉主动开办并使用预付款资金存管账户并与存管银行签订资金存管协议。

从共享单车“小黄车”押金难退,到教育培训行业的“星空琴行”关门,再到身边大大小小健身房、美容店卖完会员卡即跑路,消费者权益屡屡受到侵害,预付费消费纠纷频发,消费者陷入维权难困局后常导致群体性社会问题,对政府公信力、司法公平正义、经济发展与消费信心等方面均产生负面影响,但过往简单增加监管单位职责或过多限制经营者经营行为的社会治理模式明显不符合现代化社会治理的要求。若要构建在有限的政府资源下足以保护消费者权益,亦能兼顾消费者和经营者利益的现代化社会治理的新模式,应当拓展思路,接纳并发挥政府之外的社会力量介入并协同推进社会治理现代化,在本次《双减意见》中,就明确提出应当引入“第三方托管”模式,加强监管,有效防控风险,预付费资金存管制度的推行,一方面将更好地保障消费者的权益,另一方面也能倒逼经营机构持续提供优质服务。在第三方平台介入社会治理模式下,多方协同实现预付费消费维权困局破解。[2]

三、市场监管下,民办培训机构所遇到的问题和救济途径

(一)“双减政策”下培训行业员工劳动合同解除与相关法律适用

“双减”政策下,受影响的教培企业可以在符合条件的情况下,依据法定程序解除与员工的劳动关系,并依法向劳动者支付经济补偿。主要解决途径和法律依据为:

1.《中华人民共和国劳动合同法》第四十条第三款:“有下列情形之一的,用人单位提前三十日以书面形式通知劳动者本人或者额外支付劳动者一个月工资后,可以解除劳动合同:(三)劳动合同订立时所依据的客观情况发生重大变化,致使劳动合同无法履行,经用人单位与劳动者协商,未能就变更劳动合同内容达成协议的。”

该条的适用前提是,客观情况发生重大变化,且双方未能协商一致。在实践中,根据《关于<劳动法>若干条文的说明》第二十六条:“本条中的‘客观情况’指:发生不可抗力或出现致使劳动合同全部或部分条款无法履行的其他情况,如企业迁移、被兼并、企业资产转移等,并且排除本法第二十七条所列的客观情况(用人单位濒临破产进行法定整顿期间或者生产经营状况发生严重困难)”。其中符合“客观情况发生重大变化”的情形归类如下:

(1)企业搬迁。企业搬迁是适用《劳动合同法》第四十条第三项最为常见的情形,根据企业的搬迁原因,可以分为因政策而搬迁和出于自身规划而搬迁。因政策而搬迁是指政府出于区域规划、环境保护等公共利益的需要,要求企业搬迁,此类搬迁必须判断迁移范围。而出于自身规划而搬迁,是企业为了长远发展而做出的主动选择。当企业出于自身规划而搬迁时,需要考察劳资双方有无相关约定,在无约定或者约定模糊时,进入迁移范围的判断范畴。如果企业迁移到了原来的行政区划之外,则要进一步判断用人单位是否为劳动者提供相关条件,比如,是否提供上下班车、交通补贴、集体宿舍、调整上下班时间等。如果企业没有提供相关条件或者提供的相关条件仍然不足以抵消对劳动者重大不利影响,则应当认定为客观情况发生重大变化。

(2)企业被兼并。被兼并包括破产重整和兼并重组两种情形。破产重整是指由法院主持进行的对濒临破产的企业的资本结构调整。兼并重组,则需要注意其与企业兼并的区别,前者是企业濒于破产边缘时发起的自救行为,后者往往是为了扩大生产经营,追求盈利最大化,两者根本出发点不一致。

(3)市场经营。市场经营包括严重亏损、经营困难,内部组织结构调整,失去部分业务,科技进步做出调整四种情形,其核心均为用人单位面对市场经营风险主动进行调整。这一类型是司法实践中分歧最大的部分。支持的观点认为企业面对商业风险做出调整无可避免,符合经济发展的需求;反对观点则认为有经营即有盈亏,属于市场规律,不应由劳动者承担企业风险。

(4)主体调整。主体调整是指有管理权的公司对下级公司组织架构的调整,包括母公司对子公司的管理、总公司对分公司的管理及集团公司对集团内部成员公司的管理。主体调整与市场经营存在相同的问题,即两者同属于用人单位出于经营方式调整而进行的主动行为。

(5)政策原因。政策原因导致劳资双方签订合同时所依据的客观情况发生重大变化,主要包括企业改制和政府关停两种情形。企业改制主要是指事业单位和国有企业为建立现代企业制度而进行的制度改革。政府关停主要是地方政府因卫生环境等要求企业关停生产线,导致部分工人失业。此种情形下,一般会有相关政府部门的文件、决定、通知等。

客观情况发生重大变化认定标准的宽窄是用人单位用工自主权与倾斜保护劳动者利益两种价值的较量,看似用人单位可以依据政策原因解除劳动合同并支付经济补偿金,但双减政策强调“坚持从严治理,全面规范校外培训行为”,对民办培训机构确实增加了诸多限制,但是并未明确“关停”民办培训行业,由此可见并非“双减”政策的出台就一定构成“客观情况发生重大变化”,且即使认定构成“客观情况发生重大变化”,如也需要该种重大变化会导致劳动合同客观上的无法履行,且用人单位需在“该种重大变化会导致劳动合同客观上的无法履行”的情况下与劳动者协商变更劳动合同,经以上程序仍与劳动者不能协商变更劳动合同的,才能引用该条款解除劳动合同。

2.《中华人民共和国劳动合同法》第四十一条:“有下列情形之一,需要裁减人员二十人以上或者裁减不足二十人但占企业职工总数百分之十以上的,用人单位提前三十日向工会或者全体职工说明情况,听取工会或者职工的意见后,裁减人员方案经向劳动行政部门报告,可以裁减人员:(一)依照企业破产法规定进行重整的;(二)生产经营发生严重困难的;(三)企业转产、重大技术革新或者经营方式调整,经变更劳动合同后,仍需裁减人员的;(四)其他因劳动合同订立时所依据的客观经济情况发生重大变化,致使劳动合同无法履行的。”该条适用的前提是裁减人员二十人以上,或裁减人员占企业职工总数百分之十以上,且需提前30日向工会或全体职工说明情况,并将裁员方案向劳动行政部门报告。

关于我国经济性裁员制度的立法现状,可将这有关经济性裁员的一系列条款概括为经济性裁员制度的法律条件、法律程序、事后补偿、留用录用制度:

(1)法律条件有:首先,企业在重整期间可以启动经济性裁员程序,由企业或者管理人作出是否裁员的决定;其次,企业在市场的经营运行过程中,在发生严重困难而无法在市场生存之时,可以适用经济性裁员制度;再次,用人单位在调整运作方式、进行高新产业变革、改变原来产品生产而从事另外产品生产之时,需要裁掉员工以便更好适应市场占领市场份额的,其用人单位可以启动经济性裁员程序;最后,劳动法规定了一个兜底条款。兜底条款的设立,是为了应对法律无法穷尽的各种情况,为了拓宽经济性裁员制度的适用范围,提高法条利用效率,所以法律会设置兜底条款,为了应对各种立法者预测不到的突发状况。发生上述情形的,需要用人单位举证证明。

(2)法律程序:首先,向工会或者职工说明程序的规定为提前三十天听取全部员工或者工会的意见;其次,向劳动行政部门报告,这一程序,是政府防止和减少裁员、减轻经济性裁员对社会不良影响的较为有效的途径。

(3)事后补偿:从本质上来说,经济补偿金制度是企业对于被裁劳动者的一种补偿,基本上集中适用于劳动者无过错且是被动裁员的情形。而经济性裁员就是对不存在过错的劳动者进行的裁员制度,而这种制度实质上侵害了劳动者的工作权益和其他权益。由此可知,经济补偿金是一种倾斜于保障劳动者的法律制度,最终目的是为了防止劳动者在被裁员之后不至于陷入生活困难的境地,确保整体经济仍旧健康稳定发展。

(4)从现实情况来说,劳动关系具有持续性,我国法律为了维护劳动关系的持续稳定,对明确经济性裁员制度的优先留用制度、优先录用制度、禁止录用制度的各种情形做出了各种规定。[3]

双减政策的情形下,若用人单位启用经济性裁员制度进行员工安置,最有可能适用的情形是“生产经营发生严重困难”及兜底条款“其他因劳动合同订立时所依据的客观经济情况发生重大变化,致使劳动合同无法履行的。”所谓生产经营发生严重困难即企业经营严重恶化,例如出现大量亏损、债务大量堆积、产品严重堆积难以卖出等困难,只能通过裁员缓解企业现状,降低企业的整体运营成本。而要证明生产经营发生严重困难,可以以连续三年持续负债经营的财务报表、企业所得税汇算清缴鉴证报告表等证明持续亏损的情况。但用人单位启用经济性裁员制度有诸多程序上的限制,若需利用经济性裁员制度合法解决员工安置问题应当严格按照法定程序进行,向劳动部门进行备案,因此经济性裁员应当是企业最后的、迫不得已的选择。

3.根据《中华人民共和国劳动合同法》第四十四条第五款:“有下列情形之一的,劳动合同终止:(五)用人单位被吊销营业执照、责令关闭、撤销或者用人单位决定提前解散的”,但值得注意的是该解散是指《公司法》规定的公司解散,需根据公司法规定办理解散程序。

若用人单位非基于上述事由解除与劳动者的劳动合同,或者虽然书面通知基于以上事由解除与劳动者的劳动合同,但在实践操作中未履行相关流程,或者理由不充分,可能构成违法解除或者终止劳动合同。

(二)民办培训机构上下游关联企业的合同救济途径

在“双减政策”和疫情的影响之下,部分教育机构资金链断裂,教育机构资金短缺。在面对员工安置问题的同时,如何履行上下游企业合作合同也是亟待解决的问题。其中就涉及到租赁合同的解除、押金的退还、违约金,或者承租方因“双减政策”的原因影响原来的业务经营范围,在力求转型时为减少不需要的开支要求变更租赁合同或减少租赁的面积等问题,而针对是否可以依据“双减政策”属于情势变更来解除合同,笔者展开以下论述。

司法实践中,法律、法规或政策调整通常属于当事人在订立合同时无法预见的情形,若因此而导致合同不能履行或继续履行合同对一方当事人明显不公平,当然属于合同当事人意志之外的客观情况发生重大变化使得合同成立的基础动摇甚至丧失的情形,人民法院一般将此认定为情势变更原则中的“变更”。[4]

例如在合同履行期间,因政府出台《土地上房屋征收与补偿条例》使得一方当事人无法取得房屋的拆迁主体资格,导致合同无法继续履行这一情形便可认定为情势变更原则中的 “变更”。判断的标准主要在于两点:第一,政策的出台属于政府的决定,并非是当事人在订立合同时所能够预见的,更非当事人在得知后能够左右或改变的,是当事人意志之外的客观情况发生重大变化;第二,政策的出台是合同目的无法实现、合同不能继续履行的根本原因,即只有在消除该政策的出台所带来的影响的情况下才能使合同得以继续履行。如果法律、法规或政策调整并非合同无法继续履行的根本原因,而只是与无法继续履行合同存在一定关系,则人民法院一般不会将其认定为情势变更原则中的“变更”。例如在合同履行期间,虽然政府规划有所调整,的确在一定程度上对合同的继续履行产生影响,但并非合同不能继续履行的直接、根本缘由,合同无法履行的根源在于因当事人未按时缴纳土地出让金故而未取得该土地的使用权,因此这一情形并不属于所谓的“变更”,不可将其认定为情势变更原则中的“变更”。

准确界定情势变更原则中的“变更”、深入分析“变更”的必要条件,厘清其与商业风险、不可抗力的差别对于在司法实践中准确适用情势变更原则、实现司法资源的有效利用至关重要。在司法实践中,应当注重从理论上深入发掘认定情势变更原则中“变更”的必要条件,更为细致地对“无法预见”“不属于商业风险”“对一方当事人明显不公平”和“重大变化”进行界定,与此同时,还应当明确情势的“变更”是不是动摇合同基础的根本原因。[5]

由此可见,受双减政策影响培训机构退租、投资人退出被投教育培训企业(即上下游企业),能否适用情势变更,不能仅根据某一现象简单盖棺定论,而应综合合同约定、合同履行、市场情况等各方当事人举证,充分论证确定。且依照适用情势变更制度的相关法律规定,符合情势变更法定情形的,人民法院或者仲裁机构会结合案件的实际情况,根据公平原则变更或者解除合同。若确构成情势变更的,按照合同严守原则,一般也先予以考虑变更合同,调整双方权利义务,非达到必要程度,不会直接解除合同。

五、结语

本次“双减”政策的出台对民办培训机构行业影响大,国家整治民办培训机构的决心力度大,但由于《双减意见》提出的诸多治理措施尚属原则性规定,需要后续出台配套制度进一步细化。因此,民办培训机构及投资者应当密切关注国务院及各省市当地后续相关规章制度及规范性文件的出台情况,做好风险自查和合规治理的准备。

参考文献

[1]仇叶. 营利性民办培训机构市场监管研究[D].华东理工大学,2021.

[2]严曦. 第三方平台介入社会治理化解群体性消费纠纷之探索——以预付费消费合同纠纷为例[A]. .司法体制综合配套改革中重大风险防范与化解——全国法院第31届学术讨论会获奖论文集(上)[C].:,2020:11.

[3] 冯飘飘. 论经济性裁员制度的不足及补正[D].中国矿业大学,2018.

[4]吴怡. 论情势变更制度的适用[D].辽宁师范大学,2021.

[5]寇致远. 对情势变更原则中“变更”认定的研究[J]. 湖北经济学院学报(人文社会科学版),2021,04:88-91.

 

 

作者:北京大成(成都)律师事务所   黄华

来源:成都市律师协会民营经济法律专业委员会

 

此文系作者个人观点,不代表成都市律师协会立场

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