专业视野|从行政诉讼法视角看政府解除景区招商合同的路径

发布时间:2023-03-20 19:01:19       浏览量:625

【摘要】为更好的促进投资开发,推动地方旅游业的发展,地方政府普遍通过政府招商引入投资商,投资开发约定景区,并赋予投资商一定期限的景区特许经营权。在招商合同履行过程中,因投资商资金不足等原因降低甚至停止投资,导致部分景区招商项目未能达到预期目标时,政府如何解除招商合同另行招商,成为困扰地方政府的一道难题。本文试图通过对司法判例分析,结合行政诉讼法的修改,探讨地方政府解除景区招商合同的路径。

【关键词】行政协议  行政诉讼  解除合同

一、2014年行政诉讼法修订对招商合同纠纷诉讼的影响

景区招商合同属于民事合同还是行政协议,招商引资合同纠纷应纳入民事诉讼受案范围还是行政诉讼受案范围,这一争议持续了多年。2014年修订并于2015年5月1日实施的《行政诉讼法》第十二条规定,人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼:(十一)认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的。根据该条规定,自2015年5月1日起,政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等行政协议,应纳入行政诉讼的范畴。但并未提及招商合同。因此即便是2014年行政诉讼法修改后,前述争议仍然存在。

(一)2015年5月1日以前签订的招商合同纠纷的处理

案例1:江西省上饶市中级人民法院(2017)赣11民初105号《民事裁定书》认为,从《招商引资合同》有关优惠政策的制定、履行以及被告铅山县人民政府的权利、义务等内容,均属于政府行使行政权的范畴……与《合同法》第二条规定的“合同是平等主体的自然人、法人、其他组织之间设立、变更、终止民事权利义务的协议”明显不符,而属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议,裁定《招商引资合同》纠纷属于人民法院受理民事诉讼的范围。

案例2:四川省泸州市中级人民法院(2018)川05行终29号《行政裁定书》认为,是否属于行政协议,除主体特征以外,其审查的实质标准在于协议的主要内容是否体现行政法上的权利义务。

因此,问题的根源在于,招商合同是否应当纳入行政诉讼受案范围。前述判例均是对招商合同进行实质审查,根据招商合同约定内容结合实体法进行判断。据此法院将面临对每一个招商合同是民事合同还是行政合同作出判断,基于个案总是存在差别,导致法院的判断各不相同,这不利于法院判决的公信力。更何况,在2015年5月1日以前,无论是法律还是司法解释,均没有对行政协议的具体范畴作出规定。因此,就2015年5月1日以前签订的招商合同,从实体法角度判断每一个招商合同是否应当纳入行政诉讼受案范围,既是一个非常难以把握的问题,也是一个需要寻求法律依据的问题。所以,严格坚持行政法“法无授权不可为”这一原则进行判断,即:就2015年5月1日以前签订的招商合同,在法律以及司法解释均没有规定应当纳入行政诉讼时,则不应将招商合同纳入行政诉讼。以下两个判例则彰显了承办法官更加清晰的法治思维和对法律的遵守与信仰。

案例3:江苏省扬州市中级人民法院(2017)苏10行终130号《行政裁定书》认为,法不溯及既往是一项法律原则,除非法律有特别规定,任何法律都不能适用于其施行前的行为或事件。现行《中华人民共和国行政诉讼法》于2015年5月1日颁布施行。最高人民法院《关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第二十六条仅规定了起诉期限、审理期限、审判监督等程序性规定的法律适用规则,并没有规定2015年5月1日以前签订的拆迁安置补偿协议纠纷可以适用修正后的行政诉讼法。而本案所涉拆迁安置补偿协议签订于2013年,因此判断该案是否属于人民法院行政诉讼受案范围应当适用修正前的行政诉讼法。根据修正前《中华人民共和国行政诉讼法》第十一条的规定,关于该类协议纠纷并不属于人民法院行政诉讼受案范围。

案例4:甘肃省陇南市中级人民法院(2015)陇行终字第36号《行政裁定书》认为:行政机关为实现公共利益或者行政管理目标,在法定职责范围内,与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议,属于行政协议。因此,原审法院认定诉争协议属民事协议不正确。虽然2015年5月1日修订的《中华人民共和国行政诉讼法》和《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》规定,公民、法人或者其他组织对行政协议提起行政诉讼的,人民法院应当依法受理。同时,将对行政行为提起的确认无效之诉也纳入了行政诉讼的受案范围,但按照“法不溯及既往”的原则,对新法修订以前发生的行政协议提起诉讼,只能适用修改前的《中华人民共和国行政诉讼法》,即对2015年5月1日以前的行政行为当事人只能提起撤销或者确认违法的行政诉讼。

以上两个判例在法理上和法律适用上更显成熟。事实上,较多地方法院司法实务中已经接受了该裁判规则,即2015年5月1日以前签订的具有行政协议性质的合同纠纷一般都纳入民事诉讼范畴。

但是,2017年7月24日发布施行的《广东省高级人民法院关于明确土地、房屋征收征用补偿协议纠纷案件作为行政案件处理的通知》采取了一刀切模式,从该通知发布之日起,土地、房屋征收征用补偿协议纠纷以行政诉讼起诉,坚持以民事诉讼起诉的,裁定不予受理。

(二)2015年5月1日以后签订的招商合同纠纷的处理

2015年5月1日起施行的行政诉讼法第十二条第一款规定,公民、法人或者其他组织“认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的”提起诉讼的,人民法院应当(作为行政案件)受理。2015年5月1日起施行的《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第十一条规定“行政机关为实现公共利益或者行政管理目标,在法定职责范围内,与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议,属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议”,同时进一步明确了公民、法人或者其他组织就政府特许经营协议、土地、房屋等征收征用补偿协议、其他行政协议提起行政诉讼的,人民法院应当依法受理。

因此,2015年5月1日以后签订的招商合同纠纷,只要符合前述司法解释规定要件,则应纳入行政诉讼受案范围,这时法院必须对招商合同的性质作出实体判断。而且,具有特许经营内容的招商合同纠纷应当纳入行政诉讼。

(三)2020年1月1日施行的行政协议司法解释的规定

2020年1月1日起施行的《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》(法释[2019]17号)第一条重新定义了“行政协议”——行政机关为了实现行政管理或者公共服务目标,与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议,属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议”。第二条具体规定了六类应当纳入行政诉讼的行政协议,包括政府特许经营协议、符合本规定第一条规定的政府与社会资本合作协议。第四条规定,因行政协议的订立、履行、变更、终止等发生纠纷,公民、法人或者其他组织作为原告,以行政机关为被告提起行政诉讼的,人民法院应当依法受理。因此,具有政府特许经营协议、符合规定的政府与社会资本合作协议内容的招商合同,或者符合该司法解释第一条规定的招商合同,应当纳入行政诉讼。

《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》(法释[2019]17号)第二十八条规定,2015年5月1日后订立的行政协议发生纠纷的,适用行政诉讼法及本规定。2015年5月1日前订立的行政协议发生纠纷的,适用当时的法律、行政法规及司法解释。对这一规定如何理解?最高人民法院于2019年12月10日发布了10起行政协议案件典型案例,该典型案例中一般按合同内容处理,根据合同内容属于行政协议的归入行政案件审判。其中的成都亿嘉利科技有限公司、乐山沙湾亿嘉利科技有限公司诉四川省乐山市沙湾区人民政府解除投资协议并赔偿经济损失案,最高人民法院经审查认为,案涉《投资协议》符合行政协议本质特征,对形成于2015年5月1日之前的案涉《投资协议》产生的纠纷,当时的法律、行政法规、司法解释或者我国缔结或参加的国际条约没有规定其他争议解决途径的,作为协议一方的公民、法人或者其他组织提起行政诉讼,人民法院可以依法受理。该观点与《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》(法释[2019]17号)第二十八条规定是相印证的。因此可以理解为:2015年5月1日前订立的行政协议发生纠纷的,当时的法律、行政法规、司法解释或者我国缔结或参加的国际条约没有规定其他争议解决途径的,作为协议一方的公民、法人或者其他组织提起行政诉讼,人民法院可以依法受理。

二、景区招商合同纠纷处理

景区招商合同,一般都具有一定年限的特许经营内容,而且部分还具有政府与社会资本合作的内容。如前所述,景区招商合同一般兼具行政协议和民事合同性质,法院一般根据合同的具体内容决定应当适用的审判程序。实践中还存在以下两种情形:

一是有法院将2015年5月1日以前签订的景区招商合同纠纷纳入民事诉讼,将2015年5月1日以后签订的具有特许经营内容的景区招商合同发生纠纷,以及2020年1月1日以后签订的具有政府与社会资本合作内容的景区招商合同发生纠纷,纳入行政诉讼。

二是也有地方法院采取折中方案,将选择权授予社会投资方,社会投资方以民事诉讼起诉的,则按民事诉讼受理并审判,以行政诉讼起诉的,则按行政诉讼受理并审判。

随着《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》(法释[2019]17号)的生效执行和行政诉讼审判经验的不断总结,前述法律适用的冲突可能会逐渐减少。

三、地方政府解除景区招商合同的法律途径

因社会投资方原因投资开发迟延,或者其他违约行为导致政府签订景区招商合同的目的不能实现,政府应当可以解除合同,重新招商投资开发景区,以实现行政管理目标或者实现公共服务目标。基于诉讼风险防范需要,如何解除景区招商合同,则应根据该合同纠纷诉讼法院裁判规则制定合法的、可行的解除合同方案。

(一)法院以民事案件受理的景区招商合同,按民事合同解除规定解除合同

根据《合同法》第九十三条、九十四条、九十六条的规定以及政府单方面解除合同对社会投资方的重大影响,为依法、公平、合理地解决好合同解除问题,政府应注意以下几个环节:

1.解除合同的理由是否充分、合法。应安排律师开展尽职调查,做到解除合同于法有据,避免盲目解除合同导致的败诉风险。

2.履约催告。在解除合同前应先向投资方发出履约催告书,告知投资方的违约行为以及造成的后果、政府方可能解除合同的理由,催告投资方积极履约并在合理期限内采取有效补救措施。

3.发出解除合同通知书。经催告后投资方仍未改变违约状态,或者未对违约后果采取有效补救措施,则向其发出解除合同通知书。

4.景区接管和应诉。解除合同通知发出后,在约定期限内或法定期限内,投资方未起诉的,则政府可安排接管景区,依法处置景区内投资方财产。如果投资方起诉的,则积极应诉,并根据情况适时接管景区。

(二)法院以行政案件受理的景区招商合同,按行政合同解除规则依法解除合同

法律并未对行政合同的解除作出具体规定,政府在操作中要更加谨慎。一是政府解除合同系行使行政优益权,行政优益权的行使要具有正当性与合理性,因此解除合同的理由要充分;二是解除合同的程序是否正当;三是解除合同通知形式是否完备。

1.解除合同理由要充分。景区招商合同投资金额大、建设项目多、周期长、政府协助事项多、矛盾复杂,投资商的违约行为是否已经达到必须以解除合同方式方能维护政府合法权益,这仍需要专业律师进行尽职调查,根据尽职调查成果,结合合同约定条款、双方的权利义务、政府的行政管理目标或公共服务目标是否实现等情况,依法判断解除合同的理由是否充分,只有理由充分,且解除合同符合行政合法性原则与比例原则,才能依法解除合同。

2.解除合同的程序要正当。这主要是遵循行政法的程序正当原则,如保障投资方的知情权、陈述权、申辩权,听证权,政府方的催告义务是否适当履行等。

3.解除合同通知形式要完备。主要包括该通知要述明解除合同所依据的事实、理由和依据,告知投资方申请行政复议或提起行政诉讼的期限、复议机关和受理法院等。

 

 

作者:四川明之鉴律师事务所   李品怀

来源:成都市律师协会行政法律专业委员会

此文系作者个人观点,不代表成都市律师协会立场

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