专业视野|论律师调解制度的定位及市场化激励

发布时间:2022-11-28 17:44:12       浏览量:70

【摘要】律师调解制度是在多元化纠纷解决机制改革背景下的一种新兴解纷机制,目前仍在部分地区进行试点实施。该项制度大致分为公益型律师调解和市场型律师调解,前者通过政府采购服务方式进行经费保障,强调“公益性”,后者以市场为导向,满足对调解律师具有更强专业性要求的纠纷主体选择。本文通过对律师调解制度的制度背景、试点现状等层面出发,提出市场化律师调解的构建路径,以期对我国律师调解制度的完善有所裨益。

【关键词】多元化纠纷解决机制  律师调解  市场化

    一、多元化纠纷解决机制改革背景

随着我国社会经济的快速发展,社会利益格局不断更新调整,社会纠纷也呈现出多样性、复杂性等特点。为了重塑解纷格局,将协商、评估、调解、诉讼等方式进行高效对接,以最大限度提升解纷效能,积极探索创造更加多元的纠纷解决机制以适应经济新常态发展的需要势在必行。习近平总书记在2019年中央政法工作会议指出,“把非诉讼纠纷解决机制挺在前面”。党的十八届四中全会《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》将多元化纠纷解决机制改革纳入国家治理体系和治理能力现代化战略部署,将其上升到国家治理层面。

多元化纠纷解决机制在于将非诉、诉讼等解纷方式进行有机衔接,采取分层次分类别的解纷渠道,以畅通诉讼外的纠纷解决方式。这套机制包括了和解、调解、仲裁、公证、行政裁决、行政复议与诉讼。其中调解又包含了人民调解、行政调解、商事调解、行业调解、司法调解等。调解一直以来是我国诉讼外纠纷解决方式的主要手段,但是随着经济社会的快速发展,各行业纠纷所涉专业性、法律性问题愈加复杂,除了专业从事司法工作的调解人员外,其他调解组织或者人员越来越难以满足快速、专业解决纠纷的社会需求。而律师作为职业的法律工作者,天生具有预防和化解矛盾纠纷的专业优势、职业优势和实践优势。律师利用专业知识为纠纷当事人理清法律规则,梳理利害关系,不仅能够满足市场对多元化及专业化解纷方式的需求,还能够有效缓解司法资源的紧张。在此背景下,“保持中立”的律师调解制度应运而生。

2012年4月10日,最高人民法院在其发布的《关于扩大诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制改革试点总体方案》中,首次提到了律师调解。2016年6月28日,最高人民法院发布《关于人民法院进一步深化多元化纠纷解决机制改革的意见》,提出推动律师调解制度建设,并且明确“吸纳律师加入人民法院特邀调解员名册,探索建立律师调解工作室,鼓励律师参与纠纷解决。支持律师加入各类调解组织担任调解员,或者在律师事务所设置律师调解员,充分发挥律师专业化、职业化优势。”随后,最高人民法院、司法部于2017年9月30日联合发布《关于开展律师调解试点工作的意见》(以下简称《试点意见》),明确在北京、黑龙江、上海、浙江、安徽、福建、山东、湖北、湖南、广东、四川省(直辖市)开展律师调解试点。至此,律师调解制度初步形成,并逐渐成为多元化纠纷解决机制大家庭中的重要一员。通过顶层设计推动建立的律师调解制度未来也将成为弥补传统调解不足之处的新选择,甚至成为诉外纠纷解决体系新的增长点。

二、“保持中立”的律师调解新机制

《试点意见》将律师调解定义为“律师、依法成立的律师调解工作室或者律师调解中心作为中立第三方主持调解,协助纠纷各方当事人通过自愿协商达成协议解决争议的活动”这一定义与人们通常所接触、了解的律师调解工作存在较大区别。

现实中,律师往往作为一方当事人的代理人,在诉前、诉讼或者执行程序中参与调解工作,在秉持着维护己方当事人利益的前提下,按照委托人的意思与对方达成调解,这也是一直以来律师的常态化业务。通过《试点意见》对“律师调解”的定义及其规定,不难看出其倡导建立的“律师调解制度”明显是有别于以往律师参与调解的新机制,其要求律师在此机制下以独立第三方的身份参与调解,在调解过程中需要扮演“主持人”的角色来引导双方协商。这一套“保持中立”的律师调解新机制,是对律师传统角色定位的逆转,将天生具有利益偏好、对抗性的律师角色转变为调停、中立的调解员角色。

三、律师调解模式的布局

《试点意见》提出了四种律师调解工作模式,一是在人民法院设立律师调解工作室,即在人民法院诉讼服务中心、诉调对接中心或具备条件的人民法庭设立律师调解工作室。二是在公共法律服务中心(站)设立律师调解工作室,由公共法律服务中心(站)指派律师调解员提供公益性调解服务。三是在律师协会设立律师调解中心,接受当事人申请或人民法院移送。四是律师事务所设立调解工作室,将接受当事人申请调解作为一项律师业务开展,同时可以承接人民法院、行政机关移送的调解案件。

上述四种模式可以分为公益型和市场型两种模式。公益型律师调解制度更加强调律师作为法治队伍的责任,通过政府购买服务等方式,让纠纷主体可以免费享受律师调解服务。这种模式包括在人民法院、公共法律服务中心(站)、律师协会设立律师调解工作室。市场型律师调解制度即在具有条件的律师事务所设立调解工作室,接受当事人或者其他主体委托的案件。《试点意见》在第14条明确了上述两种模式的经费保障机制,公益型律师调解制度由政府采购服务提供经费保障,市场化模式则是由律师事务所根据市场为导向按照“低价、有偿”的原则收取费用。

公益型律师调解模式下,案件往往由调解工作室的值班律师处理,这也意味着必将牺牲其一部分时间和精力,减损该部分群体的利益,因而导致调解成功率不高、调解协议约束力不足等缺陷。相对而言,市场型调解更加契合律师群体的经济属性,在实行以市场为导向的自主收费模式机制下,能够激励律师不断增强其专业水平以应对更加复杂、高收益的调解案件。

资深律师往往熟知某一行业法律纠纷的特性、争议焦点和法律规则,例如建设工程纠纷、公司资本纠纷、婚姻财产纠纷等。市场型律师调解模式下,纠纷当事人一般会根据纠纷所涉行业特点有针对性选择该领域内的专业律师,因而也对其自行比对、选择的律师具有更高的信任度。同时,结合律师的专业性知识和该种调解模式下的平等协商机制,将会更加有利于社会纠纷的快速、有效解决,通过调解机制下的博弈最大限度达成双赢协议。

四、市场型律师调解的现状

目前,各个试点地区相继出台了在本地区开展律师调解工作的实施方案,对《试点意见》的规定进行了细化,明确了相应的工作模式、工作程序、调解范围等。四川省高级人民法院、四川省司法厅于2017年11月9日印发《关于开展律师调解试点工作的实施方案》,将成都市、泸州市、德阳市、绵阳市、广元市、乐山市、南充市、宜宾市、广安市、达州市、眉山市定为试点地区。上海市高级人民法院、上海市司法局于2018年6月7日发布了《关于在本市开展律师调解试点工作的实施方案(试行)》。中山市中级人民法院、中山市司法局于2020年8月12日发布了《关于开展律师调解试点工作的实施细则》等等。但是,由于《试点意见》仅仅为原则性规定,而各地法院出台的实施细则在操作模式上的规定并不统一,导致市场型律师调解制度缺乏明确、统一的标准,使得该制度的运行存在一些问题。

根据各地出台的实施细则,能够进入律师调解名册的大多为执业五年以上的律师,相对于该类群体通过常规诉讼、专项等业务的高收益性,律师调解的费用远远低于上述业务所带来的收入。无法忽视的是,与法院调解的公职性行为不同,律师群体具有天然的商业属性,律师调解制度以合法适当的营利作为其存续的必要条件,而从事这一调解工作律师的收入难以得到有效保障将会极大阻碍更多专业、优秀的律师进入这一业务领域,使得该项纠纷解决机制较难得到可持续性发展,最终无人问津。

此外,由于我国市场型律师调解尚属于新兴事物,大部分律所并未设立律师调解室,很多律师也并未进入调解员名册,该项制度在市场上的宣传力度也不够,进而导致市场型律师调解制度缺乏稳定的案源保障,进一步阻碍了该项制度的推广实施。

五、律师调解市场化激励机制的构建

市场型律师调解制度本质上采取自负盈亏的经营模式,为了调动律师参与调解的积极性,有必要从制度设计和配套规则两方面对其收入予以明确保障,而非笼统依照低价、有偿的准线进行规制。对此,笔者试从市场激励角度提出以下建议。

第一,应当建立统一明确的律师调解收费标准,实行符合市场化运作的收费规则。有必要通过各地司法厅、发展改革委研究制定调解费的收取标准和办法,同时允许纠纷当事人与律师事务所参考现有诉讼案件的收费标准,根据案件复杂程序、标的额大小、调解难度等因素就调解费用进行协商,市场自主调节优胜劣汰的特性也将促使从事调解业务的执业律师投入更多精力研究精进该项业务以适应需要,最终使得该项业务形态呈现出良性循环的态势。

第二,规范律师调解委托、管理程序。《试点意见》及各地发布的实施细则均明确市场型律师调解室可以接受纠纷主体自行提交的调解申请,也可以接受法院、行政机关移送的案件,但却未就接受申请的手续、流程进行细化。一般来说,律师事务所本身具有较为成熟地承接案件流程,例如签订委托合同、利益冲突检索以及发票的开具等,律师调解也可依托业已成熟的案件管理机制进行规制,促使律师调解在更加规范化的管理体系下运行,进一步加强律师调解的权威性和有序性,尽量规避因市场主体的不诚信和盲目逐利属性导致该项制度的混乱失序。

第三,加强宣传工作是解决律师调解案源匮乏的有效手段。我国法治宣传工作成果斐然,人们的法律意识普遍得到加强,通过诉讼、仲裁等方式解决自力难以解决的纠纷成为市场主体的自然选择。而律师调解制度在我国设立不久,作为一种新兴事物却并未提起社会主体的兴趣。针对这一问题,《试点意见》提出“试点地区的人民法院、司法行政机关和律师协会要大力宣传律师调解制度的作用与优势,鼓励公民、法人和其他组织优先选择律师调解快速有效解决争议,为律师开展调解工作营造良好执业环境。”但是由于多方面的原因,各试点地区的大部分司法机关、律师协会并未普遍性的就这一新型业务进行宣传,积极主动申请进入律师调解名册并将这一新型业务作为业绩介绍的执业律师数量较少。在无法保障稳定收入的情况下,要求相关主体耗费时间、精力去宣传、开拓较之常规业务收益更低的律师调解业务,实践中是难以执行的。因此,试点地区的法院、司法行政机关和律师协会应在其管理范围内承担起更多律师调解制度的宣传工作,特别是人民法院在立案登记时,应鼓励纠纷当事人采取律师调解方式快速解决纠纷,将案情较为简单、标的额较小的案件进行分流,逐渐引导纠纷主体将律师调解作为解纷的第一选择,既缓解了司法资源的紧张,也促进了律师调解制度的持续性发展,从而使之成为一套行之有效的诉前纠纷解决机制。

第四,开发在线律师调解平台,推广在线调解方式。利用互联网平台进行诉讼、调解活动目前已得到法院、律师及当事人的普遍认可,这一诉讼方式在疫情时代甚至已经不可或缺。最高人民法院及地方各地人民法院均开发建设了较为成熟的在线诉调平台,但其中并未包括律师调解板块。将律师调解引入已有的在线诉讼平台并非难事,这一举措不仅将律师调解这一新兴纠纷解决机制纳入了便捷高效的在线解纷体系,也将进一步扩大此项制度的宣传辐射人群,增强宣传效果。

作为一项在国内运行并不成熟的纠纷解决机制,律师调解制度的持续发展还需要制度层面的进一步完善,笔者提出的上述建议仅仅从市场激励角度出发。所谓“实践是检验整理的唯一标准”,该项制度的完善还需在试点地区的实施中进一步发现问题、解决问题,最终形成一套成熟实用的纠纷解决机制。

 

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作者:北京大成(成都)律师事务所  成  珊

来源:成都市律师协会营商环境法律专业委员会

 

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