【摘要】

从《企业破产法》所规范的主体对象来看，其性质应属商法范畴。但破产案件并非单纯的商事案件，作为非诉讼项目，破产案件所涉及的办理事项或包含风控维稳、不良资产处置、税务办理、市场主体退出等大量与政府部门职能挂钩的事项，这些事项并非法院仅仅依靠公正裁量就能妥善解决的，需要借助行政的力量。企业作为法律上的拟制主体，它的一生都离不开政府各职能部门，所以破产程序政府不能缺位。《企业破产法》虽规定了破产程序中各相关主体的职责和路径，法院和管理人应如何办理破产案件的规定基本明晰，但是破产程序中政府职能部门如何协调配合履职并无相关配套立法和制度，故在制度缺失的情况下，现阶段构建常态化府院联动机制尤为必要和重要。

【关键词】

破产；府院联动；常态化；政府职能部门；制度化

一、府院联动机制的定义和产生机理

（一）府院联动机制的定义

府院联动机制，“府”指政府，“院”指法院，该机制是指在法院司法案件办理过程中，政府及其相关职能部门依法予以协调配合的机制。早先，该机制在法院行政诉讼案件、建设工程纠纷案件的办理中有所提及，近年来，因国家层面强调深化供给侧结构性改革、优化营商环境，加之2020年初爆发的新冠疫情对经济大环境的影响，府院联动机制在破产案件办理过程中焕发出新的生机，破产程序亟须全面、规范的府院联动机制。

（二）府院联动机制的生成机理

1.破产案件的办理必然涉及政府或其职能部门的履职

企业从初设到经营，离不开跟各个政府职能部门打交道，例如：工商注册、税务登记、各类经营资质许可的办理、企业资产权证办理、社保缴纳等。一旦进入破产程序，法院或其指定的管理人将全面接管企业，对企业的资产、负债进行全面调查和清理，处理各类经营事务乃至重整盘活企业的过程中，势必会涉及对接工商、税务、社保、国土、不动产登记、车辆管理、人民银行等职能部门处理相关事项，破产清算程序终结后企业退出市场主体，也会涉及税务注销、工商注销。所以，破产案件的特性决定了破产程序需要适度借助政府和市场的合力予以推进。

2.针对破产企业，政府部门如何履职无配套立法和制度

2006年《企业破产法》出台年限已较为久远，后续是通过最高人民法院发布的关于适用《企业破产法》若干问题的规定（一）（二）（三）及《全国法院破产审判工作会议纪要》等进行的与经济社会发展相适应的调整性规定，但以上规定系着眼于法院破产案件办理过程中各方主体（如：法院、管理人、债务人、债权人、股东、职工等）的权利义务及实现路径，而对于面对破产企业相应职能部门应如何履职，并无配套的立法和制度，《公司法》《税收征收管理法》等法律法规更多的是针对正常经营模式下的企业。无法可依意味着政府及其职能部门对于破产案件中需要其履职的事项无法主动作为，甚至很难因企业处于司法破产程序这一特殊事由做出灵活变通处理，更不用说多个政府职能部门联动。

3.法院办理破产案件需要政府介入，但与政府一案一议绝非长期性解决良策

破产案件涉及多方主体权益、多种法律关系，更有甚者需要考虑信访维稳、地方政绩等，案件推进离不开政府职能部门相应履职，府院联动机制实质是为了解决法院在司法程序中单独推进破产事务力有不逮而引入行政力量建立的一种“司法—行政”协调机制。实务操作中，很多地方法院尝试过就某一具体破产案件中的某些事项对接相关政府职能部门或者通过政府召集有关职能部门召开联席会议，但这种“一案一议”模式从时间效率和工作成效上来看，都并不可取。而后，2018年最高人民法院《全国法院破产审判工作会议纪要》发布，部分地方根据《纪要》相关精神开始尝试府院联动，做了很多有益探索，但全国范围内全面、规范的府院联动常态化机制尚未建立。

二、府院联动机制中“府”“院”的职能定位与边界

破产作为一个司法程序，其在产生之初，就一直有行政（国家权力）的介入，甚至行政还一度越过司法居于程序主导地位：1986年《企业破产法（试行）》颁布后国有企业政策性破产的浪潮中，政府是居于破产程序主导地位的，行政越过了司法；2006年《企业破产法》颁布，明确了法院在破产程序中的主导地位，淡化了行政力量的介入，但政府职能部门的履职依旧是破产程序推进的有力保障；随着近年来供给侧改革、去产能、僵尸企业清理，大量破产案件涌现，府院联动及其常态化的必要性、重要性逐步显现。但是，府院联动机制在司法程序中引入了行政力量，解决了基于破产程序特殊性行政力量不可“缺位”的问题，如果不准确界定联动机制中“府”“院”各自的定位与边界，很可能导致行政力量“越位”的问题。

（一）厘清府院联动机制中“府”“院”职能定位

现有时代背景下，府院联动是由司法与行政共同架构破产规则的常态化实施机制。其中，司法力量是程序主导，依法就破产案件程序性事宜、破产程序各参与主体所实施的行为、破产企业事务管理、破产衍生诉讼等进行中立裁判和监督；行政力量发挥的是司法主导下的保障性“配套”功能，在尊重法律和市场资源配置的基础上，依法履职，将破产程序各项事宜落地执行。基于破产案件特殊性、府院联动必要性，行政力量不可“缺位”；基于司法的程序主导地位、保障司法中立，行政力量不可“越位”。

（二）保有府院联动机制中“府”“院”边界

现代社会司法权与行政权应当分立，但这并不意味着破产程序引入行政力量不具有法律上的正当性。破产案件的办理要义是公平妥善地处理企业债权债务问题，需要通过追求债务人资产价值的最大化，来实现更高的债权受偿率，实现破产案件办理之法律效果与社会效果、经济效果相统一。司法作为社会治理的重要力量，应当在法治的框架下寻求行政力量的协作，寻求破产案件办理的法律效果与社会效果、经济效果相统一，但应注意保有“府”“院”各自的边界。

1.现阶段府院联动缺乏制度规范，亦未形成常态化实施机制，司法要保持中立、行政不能越位

破产程序中，行政力量的介入是有限度的，一旦越过限度将不再保有府院联动的正当性和合法性。司法必须发挥程序主导作用，保持司法的独立和公正，所有的破产事项办理必须是在《企业破产法》等相关法律法规的框架体系下依法推进，不能因为破产涉及很多复杂的社会问题就让位于行政，把决策权、判断权、监督权全部交给行政。行政也不能因为自我定位不准，或基于政绩、税收、招商引资等特殊考虑，越过法律规定，干预法院或管理人依法履职。

2.随着破产领域立法的完善，要在常态化府院联动实施机制的基础上，予以制度明确

2016年，《最高人民法院关于破产案件立案受理有关问题的通知》规定：“各级法院要在地方党委的领导下，同地方政府建立破产工作统一协调机制，积极争取机构、编制、财政、税收等方面的支持……协调政府解决职工安置问题，妥善化解影响社会稳定的各类风险”。2018年《全国法院破产审判工作会议纪要》规定：“要进一步完善破产重整企业识别、政府与法院协调、案件信息沟通、合法有序的利益衡平四项破产审判工作机制……”“（破产重整程序）人民法院要与政府建立沟通协调机制，帮助管理人或债务人解决重整计划草案制定中的困难和问题……帮助重整企业修复信用记录，依法获取税收优惠……”以上规定使得府院联动机制应运而生，各地已有很多成功经验值得参考和借鉴。

但是，常态化的府院联动机制必须是全面化、长效化、规范化、可持续的，需要普适于每一个破产案件，需要涵盖各个破产案件可能涉及的各政府职能部门，无需一案一议，无需法院及管理人具体办理事务时与某个政府职能部门点对点普及破产等相关法律知识。同时，常态化的府院联动机制需要将实务上可操作执行的经验模式进行制度化固定。随着破产领域立法的完善，不仅仅是《企业破产法》的修订，涉及府院联动机制的相关配套制度也应完善，要及时总结地方智慧，形成国家立法，一方面体现破产法治的统一性，另一方面通过司法协调行政，根治破产衍生社会问题。

 

参考文献：

[1］王欣新，《府院联动机制与破产案件审理》，载人民法院报2018年2月7日；

[2］周陈，《我国破产服务局的设置与运转－－以府院联动机制机构化为切入点》，研究生法学，2019年第1期；

[3］郭娅丽，《破产处置“僵尸企业”中府院联动机制建设的经济法分析》，经济法研究，2018年第1期；

[4］陆晓燕，《“府院联动”的建构与边界－－围绕后疫情时代市场化破产中的政府定位展开》，法律适用，2020年底17期；

[5］范志勇，《从单向走向互动的破产府院联动机制－－以我国法院的破产能动司法为中心》，中国政法大学学报，2021年第1期；

[6］尹爱国、潘忠华、上官艳云，《破产管理人视角下府院联动机制的建议》，载破产重组法务2019年2月。

 

 

作者：李娇  四川信和信（成都）律师事务所

来源：成都市律师协会公司法专业委员会

 

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