专业视野|虚拟货币挖矿及交易行政监管的思考

发布时间:2022-05-12 10:17:48       浏览量:714

【摘要】为了深入推进节能减排和维护国家金融安全,整治虚拟货币挖矿及交易活动势在必行。本文从行政监管视角,通过对相关法律法规、政策规定的梳理,结合该专项工作监管实际展开分析研究,发现其难点并提出了依法制定专项法律法规、强化专项监管政策研究、加强专门事项国际协调的建议。

【关键词】虚拟货币   挖矿   交易   行政监管

引  言

2021年5月21日,国务院金融稳定发展委员会第51次会议决定:“打击比特币挖矿和交易行为,坚决防范个体风险向社会领域传递”。9月24日,国家发展改革委等11部门发布《关于整治虚拟货币“挖矿”活动的通知》(发改运行〔2021〕1283号,以下简称《发改通知》),为深入推进节能减排,助力如期实现碳达峰碳中和目标,提出了相应整治措施;同日,中国人民银行等10部门发布《关于进一步防范和处置虚拟货币交易炒作风险的通知》(银发〔2021〕237号,以下简称《银发通知》),为全力维护经济金融秩序,确保金融安全和社会稳定,提出了相应整治措施。由此,整治虚拟货币挖矿及交易活动在全国范围内迅速展开。本文拟从解析虚拟货币挖矿及交易相关概念及其由来入手,对整治虚拟货币挖矿及交易的重大意义、行政监管的主要依据、措施和难点等予以研究,最后提出相应建议。本文抛砖引玉,旨在为我国节能减排和金融安全尽一份绵薄之力。

一、虚拟货币挖矿及交易的概念及其由来

(一)虚拟货币挖矿及交易的概念

1.虚拟货币交易相关概念

虚拟货币是指非货币当局发行且不具有法偿性和强制性等货币属性的非真实货币。虚拟货币中的主流币是使用加密技术的加密虚拟货币,主要指比特币(Bitcoin)、以太币(Ethereum)、泰达币(USDT)等。

虚拟货币交易是指个人或机构之间使用非真实货币进行价值交换的行为。包括虚拟货币与法定货币兑换、虚拟货币之间的兑换、作为中央对手方买卖虚拟货币、代币发行融资以及虚拟货币衍生品交易等。

2.虚拟货币挖矿相关概念

虚拟货币挖矿是指通过专用矿机计算生产虚拟货币的过程。这是中央财经大学法学院邓建鹏教授的观点[1]

虚拟货币挖矿的矿机是指作为网络节点专门用于计算生产虚拟货币的计算机,这类计算机安装有计算芯片和大量显卡,耗电量较大[2]

虚拟货币挖矿的矿工是指使用专用计算机设备用于计算生产虚拟货币的个人或机构。

虚拟货币挖矿的矿场是指将矿机集中管理,协同作业用以计算生产虚拟货币的场所[3]

虚拟货币挖矿的矿池是指将分布在世界各地的矿工甚至矿场的算力进行连接共同计算生产虚拟货币的操作模式[4]

(二)虚拟货币挖矿及交易的由来

1.虚拟货币挖矿的由来

2009年1月3日,Satoshi Nakamoto(中本聪-化名)基于无国界的对等网络,利用共识主动性开源软件首次创建比特币[5]

与法定货币不同,比特币不依靠特定货币机构发行,它依据特定算法,通过大量的计算即挖矿产生。挖矿的本质是穷举一个随机数使其所在数列的哈希值(Hash)符合某一特定标准,越快计算得出哈希值的主体便能越早得到比特币奖励。挖矿是产生比特币的唯一途径[6]

随着比特币交易炒作在市场上价格持续走高,越来越多的人加入挖矿群体,由此拉响了比特币挖矿基于算力的战役。步其后尘,后续问世的以太币、泰达币等加密虚拟货币都需借助挖矿而产生。

2.虚拟货币交易的由来

基于比特币的获利性并借助互联网的快速传播,比特币一经问世便在国际上引起广泛关注,国内外一些机构和个人借机炒作比特币及与比特币相关的衍生品,比特币交易由此产生并一度火热。

二、整治虚拟货币挖矿及交易的重大意义

(一)有利于推动节能减排

随着虚拟货币挖矿的兴起,随之而来的是矿机超高电能消耗;同时,矿机的启动和冷却也需要大量电能维持。据剑桥大学研究数据显示[7],截至2021年5月10日,全球比特币挖矿的年耗电量大约是149.37太瓦时。这一数字已经超过马来西亚、乌克兰、瑞典的耗电量,十分接近全球耗电排名第25位的越南。

挖矿不仅消耗大量电能,更加剧了二氧化碳的排放。据剑桥大学研究数据显示[8],2020年挖矿产生了6900万吨二氧化碳,约占全球年排放量的1%,20年内可将全球气温提高2℃。

据中国科学院、清华大学学者2021年4月预测[9],在没有任何政策干预的情况下,中国比特币区块链的年能耗预计将在2024年达到峰值296.59太瓦时,产生1.305亿公吨碳排放,将超过捷克和卡塔尔的年度温室气体排放总量。

由上可见,虚拟货币挖矿属于高耗能、高排碳的淘汰产业,我国整治虚拟货币挖矿活动必将有利于推动节能减排,实现国家碳达峰碳中和目标。

(二)有利于防范金融风险

如前所述,由于虚拟货币非货币当局发行且不具有法偿性和强制性等货币属性,虚拟货币也就不具有与法定货币等同的法律地位。比特币等虚拟货币交易炒作活动盛行,扰乱经济金融秩序,滋生洗钱、非法集资、诈骗、传销等违法犯罪活动,严重危害人民群众财产安全和国家金融安全。

有鉴于此,我国整治虚拟货币挖矿及交易活动,必将有利于防范金融风险,维护国家金融安全。

不应忽视,虚拟货币挖矿盛行加大虚拟货币交易炒作的力度,存在冲击金融秩序、破坏金融安全的风险;与此同时,虚拟货币交易炒作推高虚拟货币价格,作为利益驱使又将推动虚拟货币挖矿的进一步升温,加大危害能源安全的风险。因此,我国整治虚拟货币挖矿及交易活动必须双管齐下、同步进行,既从源头上重拳打击虚拟货币的产生,又从交易环节直接切断其非法获利的途径。

三、虚拟货币挖矿及交易行政监管的依据

笔者认为,虚拟货币挖矿及交易过程中可能存在民事违法、行政违法和刑事犯罪行为,但基于篇幅限制,本文主要从行政监管视角予以研究。

(一)节能减排行政监管依据

1.法律法规规章层面

(1)《中华人民共和国节约能源法》(2018修正)

(2)《中华人民共和国电力法》(2018修正)

(3)《中华人民共和国循环经济促进法》(2018修正)

(4)《中华人民共和国清洁生产促进法》(2012修正)

(5)《中华人民共和国环境保护法》(2014修订)

(6)《四川省<中华人民共和国节约能源法>实施办法》(2018修正,省第十三届人大常委会公告第20号)  

(7)《中央企业节能减排监督管理暂行办法》(国务院国资委令第23号)

(8)《生态环境标准管理办法》(生态环境部令第17号) 

(9)《国家发展改革委关于修改产业结构调整指导目录(2019年本)的决定》(国家发展改革委令第49号)

2.政策规范性文件层面

(1)《国务院关于发布实施<促进产业结构调整暂行规定>的决定》(国发﹝2005﹞40号)

(2)《国家突发环境事件应急预案》(国办函〔2014〕119号)

(3)《国家发展改革委等11部门关于整治虚拟货币“挖矿”活动的通知》(发改运行〔2021〕1283号)

(4)《节约用电管理办法》(国家经济贸易委员会、国家发展计划委员会2001年2月16日发布)

(5)《中国节能产品认证管理办法》(中国节能产品认证管理委员会1999年2月11日发布)

梳理可知,以上节能减排行政监管依据中与整治虚拟货币挖矿直接相关的特定依据:一是法律法规规章层面仅有国家发展改革委第49号令“将虚拟货币‘挖矿’活动纳入其他淘汰类落后生产工艺装备”的唯一规定,其他法律法规规章尚无明确规定。二是政策规范性文件层面,发改运行〔2021〕1283号文即《发改通知》系特定监管依据。三是其特定依据中,前述部门规章的唯一表述已被《发改通知》纳入,因此《发改通知》成为现阶段我国虚拟货币挖矿行政监管的主要依据。

(二)金融安全行政监管依据

1.法律法规规章层面

(1)《中华人民共和国中国人民银行法》(2003修正) 

(2)《中华人民共和国商业银行法》(2015修正)

(3)《中华人民共和国证券法》(2019修订)

(4)《中华人民共和国反洗钱法》

(5)《中华人民共和国网络安全法》

(6)《互联网信息服务管理办法》(国务院令第588号)

(7)《中华人民共和国电信条例》(国务院令第666号)

(8)《期货交易管理条例》(国务院令第676号) 

(9)《防范和处置非法集资条例》(国务院令第737号)  

2.政策规范性文件层面

(1)《国务院关于清理整顿各类交易场所切实防范金融风险的决定》(国发〔2011〕38号)

(2)《国务院办公厅关于清理整顿各类交易场所的实施意见》(国办发〔2012〕37号)

(3)《中国人民银行等5部委关于防范比特币风险的通知》(银发[2013]289号)

(4)《中国人民银行等10部门关于进一步防范和处置虚拟货币交易炒作风险的通知》(银发〔2021〕237号)

5)《中国互联网金融协会 中国银行业协会 中国支付清算协会关于防范虚拟货币交易炒作风险的公告》(2021年5月18日发布的行业规定)       

梳理可知,以上金融安全行政监管依据中与防范和处置虚拟货币交易炒作风险直接相关的特定依据:一是法律法规规章层面仅有《防范和处置非法集资条例》第十九条第二项“以虚拟货币集资涉嫌非法集资”唯一规定,其他法律法规规章尚无明确规定。二是政策规范性文件层面,银发[2013]289号、银发〔2021〕237号文和金融行业协会2021年5月18日公告系特定监管依据。三是其特定依据中,前述行政法规的唯一表述已被银发〔2021〕237号文即《银发通知》纳入,三个政策规范性文件中《银发通知》后发且联合发文单位级别相对较高;因此,《银发通知》成为现阶段我国虚拟货币交易炒作行政监管的主要依据。

四、虚拟货币挖矿及交易行政监管的措施

(一)节能减排行政监管措施

《发改通知》按照“严密监测、严防风险、严禁增量、妥处存量”的总体思路,坚持“分级负责、分类处理、依法依规、积极稳妥”的基本原则,对整治虚拟货币挖矿主要提出了以下行政监管措施:

1.全面梳理排查虚拟货币挖矿项目。一是梳理排查存量项目;二是梳理排查在建新增项目;三是加强异常用电监测分析。

2.严禁新增项目投资建设。一是强化新增虚拟货币挖矿项目能耗双控约束;二是将虚拟货币挖矿活动列为淘汰类产业;三是严禁以数据中心名义开展虚拟货币挖矿活动;四是加强数据中心类企业信用监管;五是严格限制虚拟货币挖矿企业用电报装和用能;六是严禁对新建虚拟货币挖矿项目提供财税金融支持。

3.加快存量项目有序退出。一是依法查处违法违规供电行为;二是实行差别电价;三是不允许虚拟货币挖矿项目参与电力市场;四是停止对虚拟货币挖矿项目的一切财税支持;五是停止对虚拟货币挖矿项目提供金融服务;六是按照《产业结构调整指导目录》规定限期淘汰。

(二)金融安全行政监管措施

《银发通知》依据相关法律法规和政策规定,在明确虚拟货币和相关业务活动具有违法本质属性的基础上,对防范和处置虚拟货币交易炒作风险主要提出了以下行政监管措施:

1.建立部门协同、央地联动的常态化工作机制。一是人民银行等10部门建立协调机制,部门协同联动;二是各省级政府落实属地风险处置责任,依法取缔打击本辖区虚拟货币相关非法金融活动。

2.加强虚拟货币交易炒作风险的监测预警。一是各监管部门、各金融机构和非银行支付机构加强对涉虚拟货币交易资金的全方位监测预警工作;二是各部门、各地区加强线上监控、线下摸排、资金监测的有效衔接,建立信息共享和快速反应机制。

3.构建多维度、多层次的风险防范和处置体系。一是金融机构和非银行支付机构不得为虚拟货币相关业务活动提供服务;二是加强对虚拟货币相关的互联网信息内容和接入管理;三是加强对虚拟货币相关的市场主体登记和广告管理;四是严厉打击虚拟货币相关非法金融活动;五是严厉打击涉虚拟货币犯罪活动;六是加强行业自律管理。

总的来看,以上监管措施从排查、识别、监测到处置,各环节应对有力、操作性强;但监管要求高、监测难度大,需要央地政府及其部门既分工明确又协调配合,才有可能取得该项工作整治成效。

五、虚拟货币挖矿及交易行政监管的难点

(一)特定法律依据缺失   

律界周知,一般法与特别法是相对而言的,特别法又可以称为特别规定,一般法也可以称为一般规定。特别法是对于特定的人群和事项,或者在特定的地区和时间内适用的法律

《中华人民共和国行政处罚法》(2021修订)第三十七条规定“实施行政处罚,适用违法行为发生时的法律、法规、规章的规定。”据此,只有法律、法规、规章的规定才能作为行政处罚的依据。

如前所述,节能减排行政监管依据中与整治虚拟货币挖矿直接相关的特定依据,除国家发展改革委第49号令的唯一规定外,其他法律、法规、规章尚无明确规定。金融安全行政监管依据中与防范和处置虚拟货币交易炒作风险直接相关的特定依据,除《防范和处置非法集资条例》第十九条第二项的唯一规定外,其他法律、法规、规章尚无明确规定。

因此,基于现行法律、法规、规章尚无整治虚拟货币挖矿及交易违法行为的特定依据,加大了推进该项工作的难度。

(二)监管措施高难复杂

随着“放改服”改革和数字化政府建设进程,基于以下因素,虚拟货币挖矿及交易所涉监管措施高难复杂。

1.发现违法行为需精准识别。实践中为数众多的虚拟货币挖矿项目以发展数字经济、新兴产业等名义进行包装。例如,2017年抚州创世纪科技有限公司与慕尼黑GM基金会、抚州高新区总投资16.9亿元成立的抚州超算产业中心,实际从事利用设备进行高性能计算以获得虚拟货币奖励的挖矿违法行为[10]。因此,发现虚拟货币挖矿行为,需要借助技术手段区分挖矿与区块链、大数据、云计算等新兴产业的界限,精准识别披着数据中心外衣的虚拟货币矿场,其涉及的监管措施要求高且难度大。

2.监测违法行为需高难技术。虚拟货币挖矿及交易涉及的虚拟货币种类及相关衍生品众多,且违法行为人为规避监管不断变换手法,加大了加密虚拟货币监测技术手段的难度。只有持续完善加密资产监测技术手段,实现虚拟货币挖矿、交易、兑换的全链条跟踪监测,才有可能做到精准识别、精准打击。同时,前述监测技术还受到有效性、可接受性、适宜性三个评价标准的制约[11]

3.监管对象可能出现新特征。随着整治虚拟货币挖矿及交易活动在全国范围内大力度展开,大型集中式虚拟货币挖矿及境内机构提供服务的公开交易必将得到遏制,但监管对象也可能出现一些新特征。虚拟货币挖矿可能由大型集中式向分散式、小规模转变,虚拟货币交易可能由境内向境外、公开向地下转变。由于其体量小、隐蔽性更强,精准识别难度也就更大。

(三)国际外部因素影响

目前,世界各国对虚拟货币挖矿及交易活动褒贬不一,大致分为三种态度:一是中国等国家已经充分认识到虚拟货币挖矿及交易活动对节能减排和金融安全的严重危害,积极采取整治措施。除我国外,墨西哥中央银行、财政部、国家银行和证券委员会于2021年6月28日发表联合声明,宣布虚拟货币不是墨西哥法定货币,禁止在该国金融体系中使用[12]。二是将虚拟货币确立为法定货币,在任何公共主体或自然人或法人需要进行的交易中都不受限制。例如,萨尔瓦多共和国比特币法案已于2021年9月7日正式生效[13]。三是介于前述两种态度之间,既不对虚拟货币挖矿及交易活动进行整治,也不将虚拟货币确立为法定货币。目前,世界大多数国家持这种态度。

基于世界大多数国家尚未对虚拟货币挖矿及交易活动进行整治,加之互联网技术的广泛使用和快速传播,国际外部因素必然对我国的治理造成一定不利影响,加大其整治难度。

六、虚拟货币挖矿及交易行政监管的建议

(一)依法制定专项法律法规

基于现行法律、法规、规章尚无整治虚拟货币挖矿及交易违法行为的专项依据,为推进该项工作依法进行,提出以下建议:

1.修改现行法律法规。我国《立法法》对出台新的法律法规规定了严格的立法程序,短期内新法难以出台。为适应虚拟货币挖矿及交易行政监管的急迫需要,建议有权机关:一是依法修改现行节能减排法律法规中所涉虚拟货币挖矿违法行为监管的相应条款;二是依法修改现行金融安全法律法规中所涉虚拟货币交易违法行为监管的相应条款。

2.制定专项法律法规。由于利益的驱使加之国际环境不利因素的影响,我国对虚拟货币挖矿及交易的行政监管将长期进行。因此,为适应虚拟货币挖矿及交易行政监管的长期需要,建议有权机关:一是建议先由国务院依法制定出台《虚拟货币管制条例》,在积累实践经验、法律制定条件成熟的基础上,再申报全国人大常委会依法制定出台《虚拟货币管制法》。二是建议国务院按照我国《立法法》规定程序,尽快将《虚拟货币管制条例》纳入立法计划,指定承办部门,开展立法调研,形成立法草案,征求公众意见,并依法审议、早日出台该行政法规。

(二)强化专项监管政策研究

基于虚拟货币挖矿及交易行政监管措施高难复杂,为增强行政监管的科学性,提出以下建议:

1.加强专题政策研究。2021年9月15日,内蒙古自治区发改委对外公布了“关于清理虚拟货币‘挖矿’政策机制研究项目中标结果”[14]。笔者认为,该地区开展虚拟货币监管政策专题研究值得提倡。因此,建议有权机关组织相关领域专家学者对虚拟货币监管主体职责划分、监管对象新特征、监管措施尤其监测技术所涉疑难问题等进行专题研究,以增强行政决策的科学性。

2.不断总结实践经验。在专家学者进行专题政策研究的同时,建议监管部门针对虚拟货币挖矿及交易行政监管过程中出现的新情况、新问题,在法治框架内勇于探索,并不断总结实践经验,为后续行政立法的科学性提供实践支撑。

(三)加强专门事项国际协调

基于国际外部因素对我国整治虚拟货币挖矿及交易活动的影响,为争取国际社会的理解和支持,提出以下建议:

1.宣传形成国际共识。碳达峰碳中和目标系国际社会为推进全球气候治理提出的共同目标,全球约有130个国家计划在21世纪中叶实现碳达峰碳中和目标,我国在“双碳”领域处于国际“领跑”地位[15]。因此,在国际社会已对碳达峰碳中和目标形成广泛共识的基础上,我国作为负责任的大国,为了中华民族永续发展和人类命运共同体建设,可以利用不同场合、多种形式向国际社会广泛深入宣传虚拟货币挖矿对实现碳达峰碳中和目标的危害,争取相关国家对我国整治虚拟货币挖矿活动的理解与支持。

2.签订相关国际协议。基于虚拟货币挖矿及交易具有互联网跨境流动的特点,虚拟货币交易和炒作在危害一国金融安全的同时也对全球金融秩序构成威胁。因此,虽然一国金融秩序主要涉及国家主权,但仍可就一些共同关心的事项与相关国家进行双边或多边协商,达成一致后签订双边或多边协议,争取相关国家对我国防范和处置虚拟货币交易炒作风险的理解与支持。

结  语

本文通过对相关法律法规、政策规定的梳理,结合虚拟货币挖矿及交易的行政监管实际展开分析研究,发现该专项工作存在特定法律依据缺失、监管措施高难复杂并受国际外部因素影响的难点。针对这些难点,提出了依法制定专项法律法规、强化专项监管政策研究、加强专门事项国际协调的建议。鉴于笔者理论水平和实践经验的局限,加之论文篇幅的限制,本文研究尚存在诸多不当之处,冀望各位同仁对此予以批评指正和完善,以期共同推进该专项工作沿着法治化轨道前行。

 

参考文献

[1] 柴雅欣.虚拟货币“挖矿”活动已被正式列为淘汰类产业[N].中国纪检监察报,2022-01-14(4)

[2] 高杰.基于FPGA的比特币挖矿机的架构设计探索[J].产业与科技论坛, 2018(2)

[3] 蒲虎.赵东.刘芮含.比特币等虚拟货币的刑事法律风险与案例分析[J].知乎专栏,https://zhuanlan.zhihu.com/p/385290088,最后访问时间2022-03-16

[4] 同[3]

[5] 常俊峰.胡嘉卿.邓哲.虚拟货币的生产(挖矿):迭代、监管与法律风险[J].界面财经号,https://m.jiemian.com/artikel/1999649.html,最后访问时间2022-03-16

[6] 常俊峰.胡嘉卿.邓哲.虚拟货币的生产(挖矿):迭代、监管与法律风险[J].界面财经号,https://m.jiemian.com/artikel/1999649.html,最后访问时间2022-03-16

[7]王君晖.比特币挖矿与“碳达峰”目标背道而驰[N].证券时报,2021-05-25(1)

[8] 王君晖.比特币挖矿与“碳达峰”目标背道而驰[N].证券时报,2021-05-25(1)

[9] 汪寿阳.关大博.中国比特币区块链运行的碳排放量与可持续性的政策评估[J].自然通讯(Nature Communications)2021-04-06

[10] 钟煜豪.卷入“挖矿”的抚州落马书记肖毅任上又一项目被点名[N].光明网,https://m.gmw.cn/baijia/2021-12/17/1302725118.html,最后访问时间2022-03-16

[11] 余凌云.数字政府的法治建构[J].中国社会科学院大学学报,2022(1)

[12]盛嘉迪.吕兴林.墨西哥央行宣布禁止在本国金融体系中使用虚拟货币[N].央视新闻,2021-06-30(1)

[13] 白泽研究院.萨尔瓦多比特币法案即将生效,哪个国家会追随萨尔瓦多的步伐?[J].腾讯新闻,https://view.inews.qq.com/a/20210831A05VA000,最后访问时间2022-03-16

[14] 徐赐豪.如何监管和清理虚拟货币挖矿?内蒙古对外招标相关研究项目[N].区块链日报,2021-09-17(2)

[15] 周宏春.碳达峰碳中和需要创新驱动和技术支撑[J].科技与金融,2021(9)

 

作者:方运桂  四川川达律师事务所

来源:成都市律师协会行政法律专业委员会

 

此文系作者个人观点,不代表成都市律师协会立场·

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