专业视野|行政诉讼审限规定的立法反思

发布时间:2024-04-22 16:06:40       浏览量:75

近年来,随着人民法院立案登记制度改革及《行政诉讼法》的修改,人民法院审理行政案件数量逐年递增,行政争议纠纷通过诉讼途径解决成为人民群众、市场主体依法维护自身合法权益的重要方式,人民法院依法审理行政案件成为推动依法治国、建设法治国家的重要组成部分,受到广泛关注。在人民法院审理行政案件中,依法登记立案、依法审理、依法裁判是人民法院行使行政案件审判权的应有之义,《行政诉讼法》及最高人民法院制定的行政诉讼有关司法解释等均从原则、流程、裁判规则等方面进行了严格的规定。笔者作为代理律师近年来也较多地受托作为行政案件原告或被告的诉讼代理人参与各级行政诉讼案件的出庭应诉工作。笔者在去年受托代理的一个地方政府部门行政行为违法的行政案件涉及行政诉讼审限的处理,这引起了笔者的关注和思考。

一、行政案件审限规定的立法演变

审限,又叫审理期限,是人民法院审理行政案件时承办法官或合议庭从立案到审结的法定时间限制。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第五十条规定,行政诉讼法第八十一条、第八十三条、第八十八条规定的审理期限,是指从立案之日起至裁判宣告、调解书送达之日止的期间,对行政诉讼审限作出了明确的界定。

(一)现行立法中行政案件审限的有关规定

《行政诉讼法》(2015、2017)第八十一条规定,人民法院应当在立案之日起六个月内作出第一审判决。有特殊情况需要延长的,由高级人民法院批准,高级人民法院审理第一审案件需要延长的,由最高人民法院批准。该法第八十三条规定,适用简易程序审理的行政案件,由审判员一人独任审理,并应当在立案之日起四十五日内审结。该法第八十八条规定,人民法院审理上诉案件,应当在收到上诉状之日起三个月内作出终审判决。有特殊情况需要延长的,由高级人民法院批准,高级人民法院审理上诉案件需要延长的,由最高人民法院批准。

《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第五十条规定,行政诉讼法第八十一条、第八十三条、第八十八条规定的审理期限,是指从立案之日起至裁判宣告、调解书送达之日止的期间,但公告期间、鉴定期间、调解期间、中止诉讼期间、审理当事人提出的管辖异议以及处理人民法院之间的管辖争议期间不应计算在内。再审案件按照第一审程序或者第二审程序审理的,适用行政诉讼法第八十一条、第八十八条规定的审理期限。审理期限自再审立案的次日起算。基层人民法院申请延长审理期限,应当直接报请高级人民法院批准,同时报中级人民法院备案。

(二)行政案件审限规定的立法演变

根据笔者查阅互联网公开信息资料后发现,最早规定行政诉讼案件审限的应当是《行政诉讼法》(1989)。该法在第五十七条规定,人民法院应当在立案之日起三个月内作出第一审判决。有特殊情况需要延长的,由高级人民法院批准,高级人民法院审理第一审案件需要延长的,由最高人民法院批准。该法第六十条规定,人民法院审理上诉案件,应当在收到上诉状之日起两个月内作出终审判决。有特殊情况需要延长的,由高级人民法院批准,高级人民法院审理上诉案件需要延长的,由最高人民法院批准。依照《行政诉讼法》(1989)的前述立法规定,最高人民法院此后制定了一系列的司法解释或司法政策文件,对行政诉讼案件的审限审批流程等进行了进一步规范要求,例如最高人民法院《关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》(法释〔2000〕8号)、最高人民法院行政审判庭《关于规范申请延长行政案件审限报告的通知》(法行〔2000〕5号)、最高人民法院《关于严格执行案件审理期限制度的若干规定》(法释[2000]29号)等。地方各级人民法院也结合《行政诉讼法》立法规定及最高人民法院有关司法解释和司法政策文件的要求,出台了有关行政案件审限流程管理的具体司法政策文件。

随着《最高人民法院关于人民法院登记立案若干问题的规定》的出台及《行政诉讼法》(2015)年修订实施,行政案件一审审限由较短的三个月变更为六个月(《行政诉讼法》第八十一条)。二审案件审限由两个月变更为三个月(《行政诉讼法》第八十八条)。该法同时增加规定了行政案件简易审理程序的审限为四十五日(《行政诉讼法》第八十三条)。最高人民法院随后制定了《最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释》(法释〔2018〕1号)等有关司法解释和司法政策文件,地方各级法院也相应出台了有关指导行政案件审限管理的司法政策文件,在此不再赘述。

二、行政案件审限规定的现实困境

笔者注意到,《行政诉讼法》两次修法时(《行政诉讼法》在2017年进行过第二次修订,但修改内容不多,为行文表述方便,笔者将1989版及2015版《行政诉讼法》作为两次修法对比表述),主要修改立法条文的内容为将一审、二审审限延长,而并未对审限的具体报批、流程管理进行明确立法规定。立法时,《行政诉讼法》相应条文仅规定“有特殊情况”需要延长的由某承办法院向高级人民法院报批等。

笔者在办理成都市某基层法院审理的确认某政府部门行政行为违法案件时遇到一个行政案件审理问题的困境。该基层法院于2021年3月正式对该案立案。此后该案经该基层法院依法开庭审理,承办法官(审判长)宣布法庭辩论终结,所有庭审程序已全部完成,但此后迟迟未予宣判。为有效维护当事人合法权益并尽快取得一审判决,笔者作为原告代理律师先后致电该案承办法官,询问案件办理进展。经多次电话沟通交流,笔者从承办法官助理处得知该基层法院已因案件特殊情况决定延长审限,并已呈报四川省高级人民法院获得批准,延长一个审理期限即6个月。此后在今年3月笔者及本案原告再次分别致电该案承办法官,并从其法官助理处得知案件再次延长一个审理期限即6个月至2022年9月中旬到期。在该案已延长的第二个审理期限即将到期前,笔者及本案原告再次联系承办法官,此后从承办法官处得知该案在四川省高级人民法院再次延长三个月左右的审理期限。本案原告在获知该案第三次延长审限后,因无法接受情绪较为激动,强烈要求该院承办法官出示四川省高级人民法院的审限批复文件。在承办法官反复斟酌后向原告出示了四川省高级人民法院的书面审限批复后原告才表示信服,但仍然强烈要求该法院及承办法官依法在审限内及时结案宣判。

实际上,该基层法院决定延长审限的整个过程中,本案原告及笔者对该案审限的一次次延长毫不知情,十分被动。案件当事人也多次询问笔者,为何该基层法院能够一次次报批延长审限,立法是如何规定的,四川省高级人民法院为何要批准该基层法院延长审限,有没有次数限制。笔者作为代理律师也只能在《行政诉讼法》立法条文规定内容基础上,结合案件实际情况同当事人进行沟通,尽力做好解释工作,但始终也未能打消当事人的完全疑虑。该基层法院的案件审理工作引起了本案原告的极大不满。

三、行政案件审限规定的困惑与不足

行政案件属于典型的“民告官”案件,虽然政府或政府部门在行政案件中作为特定的被告一方,需要承受人民法院行使司法权对被告政府或政府部门作出的行政行为合法性审查的诉讼风险,但鉴于政府或政府部门在体制方面的先天优势,以及政府或政府部门作为机关法人承担责任的特殊地位,行政案件的原告往往在行政诉讼活动中处于较为弱势的一方。因而行政案件的原告在依法提起行政诉讼时往往极为期待通过行政诉讼审理和裁判,尽快实现自身的合法权益。但无论是当前的《行政诉讼法》立法现实,还是人民法院审理行政案件的效率状况,都无法充分实现行政诉讼原告的“理想目标”。在地方法院针对某类案件“特殊考量”的情形下或寄希望于行政争议纠纷多元化解决或实质性化解的“既定目标”的前提下,往往人民法院或承办法官本身也不愿意或不具有充分的积极性迅速审判结案,而更希望达到行政案件争议纠纷“案结事了”的最高追求。这种“特殊考量”或“既定目标”反而造成了行政诉讼原告的诉讼目的和现实冲突的“矛盾”“反差”和“困惑”。根据笔者的观察和思考,《行政诉讼法》针对行政案件审限的规定和现实审限延长的实务操作存在以下不足:

(一)立法规定较为原则。《行政诉讼法》关于审限的立法条文规定十分原则,仅仅针对审限时间作出了规定,但对需要报批延长审限的案件仅规定为“有特殊情况需要延长的,由高级人民法院批准”等,并未规定“特殊情况”的具体情形,导致地方法院在作某类案件考量时具有解读“特殊情况”的空间,某些案件久拖不决引发行政诉讼原告的不满。

(二)行政案件审限报批程序不透明。从笔者代理的部分行政案件有关审判过程看,无论是审限延长的启动、报批或审批结果,均没有行政诉讼原告或被告参与,完全被纳入人民法院内部案件管理程序。在行政诉讼案件个案审理时,何时决定延长审限、以何种理由报请延长审限、上级法院以何种理由批准延长审限、批准结果如何,案件当事人均无从知晓。这就造成对于行政诉讼原告十分重要的审限利益,原告没有任何机会表达意见。承办法院或承办法官一般情形下也不会主动告知行政诉讼原告关于审限延长的具体信息。

(三)行政案件审限延长无有效的立法限制。无论是《行政诉讼法》(1989)或是《行政诉讼法》(2015),均没有对行政诉讼案件审限延长作明确的次数限制。最高人民法院发布的有关司法解释或司法政策文件也未对该问题进行明确具体规定。笔者在办理前述成都市某基层法院确认某政府部门行政行为违法案件时,经该案当事人向承办法官力争,最终取得了四川省高级人民法院关于该案审限延长的书面批复文件。在该四川省高级人民法院批复文件中,四川省高级人民法院明确依据《行政诉讼法》第八十一条、《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第五十条及《四川省高级人民法院关于行政案件延长审理期限申报审批规定》的规定批准延长该案审限。但经笔者反复通过互联网公开信息查询,无法查询到《四川省高级人民法院关于行政案件延长审理期限申报审批规定》的具体规定,也不清楚四川省高级人民法院基于何种考量对该案第三次延长审限。事实上,该案第三次延长审限导致当事人对该基层法院和四川省高级人民法院严重不满,认为其做法严重损害原告的诉讼利益。

四、行政案件审限规定的思考和建议

行政案件审限是各级人民法院应当遵守的法定办案时间限制,遵守行政案件审限是一件极为严肃的事情。严格适用行政案件审限延长,有利于迅速解决行政争议,促进行政案件审理的公开公平公正。据此,笔者针对行政案件审限规定提出以下三点思考和建议:

一是严格限制行政案件审限延长次数。《行政诉讼法》应当针对一般行政案件或重大、复杂行政案件的审限延长次数进行明确规定,用明确的立法条文规定推动行政案件审理效率的提升,回应行政诉讼当事人的合理期待。

二是引入重大、复杂行政案件审限延长听证制度。人民法院在审理重大、复杂行政案件时,除诉讼各方均一致同意进行诉讼调解或开展行政争议纠纷多元化解工作的时间不计入审限外,遇到其他案件情形需要决定延长审限的,人民法院均应当主动召开听证,及时告知诉讼当事人各方行政案件审限延长的原因、理由,并充分征求各方意见,最终确定合理的审限延长时间和判决结果大致时间,按法定程序向高级人民法院报批。

三是及时向行政诉讼当事人通报行政案件审限延长报批的重要节点和报批结果,合理回应诉讼当事人尤其是行政案件原告的合理关切。行政案件的审限事关行政诉讼当事人各方尤其是行政案件原告的诉讼利益,行政诉讼原告具有较高的期待。及时向当事人通报案件审限延长的节点和结果,有利于审判公开,有利于取得当事人的理解和支持,避免“办人情案”“办特殊案件”等误会和非议。

笔者认为,行政案件的审限实际是行政案件审理过程中较为重要的一个理论和实务问题。以上内容仅是笔者个人结合律师工作实务的一些初步思考。相信随着《行政诉讼法》理论和实务研究的不断丰富,行政案件审限立法和制度规定将会不断发展完善。

 

 

作者:四川润方律师事务所    龙冠中

来源:成都市律师协会行政法律专业委员会

此文系作者个人观点,不代表成都市律师协会立场

欢迎全市律师踊跃投稿,投稿邮箱:cdlxxc@163.com