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【摘要】《民法典》规定在没有继承人或者继承人均放弃继承的情况下，由被继承人生前住所地的民政部门或者村民委员会担任遗产管理人承担兜底性责任。此条之立法目的就在于解决诉讼主体缺失、遗产范围不明诉讼难题，但民政部门首次被纳入“遗产管理人”角色，存在包括履职、司法、专业三大现实困境，本文提出确认程序、履职清单、协调机制、提供线索、专业联动五大路径的对策建议。

【关键词】 民政部门 遗产管理人 困境 职责清单

前言

在继承法制度中，随着公平、平等原则逐渐深入人心，继承人从最初的“父债子偿”的无限清偿责任中解脱出来，在限定继承制下承担有限责任，继承人仅在继承财产范围内的承担清偿责任有限责任，在被继承人的债务超过资产时，继承人可以选择放弃继承，从而实现了对继承人的权益保护。但是，一旦继承人放弃继承，被继承人的债权债务处于无人处理的状态，遗产债务不能及时得到清偿，忽略了对遗产债权人的保护。[[1]]继承法体系设置中，缺乏对债权人的保护规则，此次遗产管理人制度的提出即为一大进步，兼顾保护继承人和债权人的权益，尤其能在继承人均放弃继承的情况下，保障债权人的债权得以顺利实现。

一、债权人实现债权面临的实务困境

被继承人债务清偿纠纷中，债务人死亡后，债权人要实现自身权益存在困境。一方面在继承人均放弃继承的情况下，因诉讼主体缺失，债权人无法主张权利。另一方面在进入程序后，债权人也极大可能因为法院无法查清遗产范围而无法实现其合法权益。

（一）因诉讼主体缺失，债权人无法主张权利

实践中民间借贷的债务人死亡后，债务人有遗产的，债权人可向遗产继承人主张权利，要求在遗产范围内清偿债务。《民法典》施行前，在债务人财产无人继承或者继承人均放弃继承的情况下，因没有应诉主体，法院多会以诉讼主体缺失而判决驳回原告的诉讼请求或者裁定驳回起诉，致使债权人无法主张债权。以（2018）川0112民初3258号案件为例，法院认为因债务人何某的法定继承人均放弃继承其财产，陈某要求何某子女承担偿还责任于法无据，最终依法判决驳回债权人陈某的诉讼请求。再如（2021）津03民终331号案件，一二审法院均认为继承人放弃继承不承担清偿责任，驳回原告起诉。

（二）因遗产范围不明，债权人无法实现权利

基于民事诉讼中“谁主张谁举证”的原则，遗产范围的确认，大体依赖债权人举证证明。但由于债权人难以掌握被继承人财产状况，继承人可能存在不配合提供遗产线索，放弃继承以逃避债务，甚至恶意隐匿、转移财产的情形，法院受审限等多种因素影响难以充分查明遗产范围，笼统要求继承人在“遗产范围”内清偿债务。因而即使程序上得以成功进入诉讼并胜诉，也有极大可能因为裁判文书中遗产范围不明，以致于裁判流于形式，执行没有确切依据，执行难度大，债权人无法真正实现债权。[[2]]

二、民政部门担任遗产管理人之立法目的

2021年1月1日《中国人民共和国民法典》（以下简称《民法典》）施行，针对“没有继承人或者继承人均放弃继承”因而缺乏诉讼主体的情形，《民法典》第一千一百四十五条专门规定“由被继承人生前住所地的民政部门或者村民委员会担任遗产管理人”，承担兜底性责任。

这一兜底条款之立法目的，就在于为此类纠纷提供适格主体，由民政部门担任被告，解决这一诉讼程序的困境，推动家事诉讼程序的进行。遗产管理人对被继承人的遗产虽然没有实体意义上权利，不能够进行法律上或事实上的处分行为，但是可以对财产进行管理，允许有利于遗产的利用或改良行为。因而民政部门可以作为适格当事人来参加有关遗产的诉讼。[[3]]《民法典》施行后，由被继承人生前住所地的民政部门作为遗产管理人担任被告的案件已经出现，如重庆（2021）渝0101民特847号案件[[4]]、天津（2021）津0105民特9号案件[[5]]。可以预见，未来仍会有大量请求确认民政局作为遗产管理人、承担债务清偿责任的诉讼不断涌现。

三、民政部门担任遗产管理人的现实困境

“遗产管理人”对于民政部门是一个全新的角色，民政部门担任遗产管理人存在三方面现实困境，主要包括履职困境、司法困境、专业困境三个方面。

（一）履职困境

《民法典》规定由民政部门担任遗产管理人，民政部门及其工作人员思想准备不足。民政部门未设立相应的工作岗位，工作职责骤然增多，工作人员面对新规不知所措，民政部门缺乏现实履职条件。

（二）司法困境

《民法典》首次通过立法方式确立了遗产管理人制度，但对于遗产管理人制度尚为概括性的规定，民政部门一旦因履行“遗产管理人”职责成为诉讼被告，就会暴露出职责起始时间不明和职责缺乏前置指引等突出问题。

1.职责起始时间不明

民政部门担任遗产管理人为《民法典》兜底性规定，但民政部门担任遗产管理人缺乏履职动机，很难由其主动担责。同时，由于履职启动具有“被动性”，民政部门对“无继承人或继承人均放弃继承，需启动民政部门兜底”的情形不能主动发现，在目前的司法实务中均通过诉讼启动，同时民政部门往往以其不具备应诉资格、职责起始时间不明为抗辩。

2.职责缺乏前置指引

因立法规定过于宽泛，职责缺乏前置程序指引，导致民政部门应诉后对案件事实“一无所知”，在裁判文书公开的情况下易导致对民政局工作的负面评价或引发舆情。

《民法典》第一千一百四十七条规定“遗产管理人应当履行下列职责：（一）清理遗产并制作遗产清单；（二）向继承人报告遗产情况；（三）采取必要措施防止遗产毁损、灭失；（四）处理被继承人的债权债务；（五）按照遗嘱或者依照法律规定分割遗产；（六）实施与管理遗产有关的其他必要行为”。

民政部门在参与诉讼之前，对个案中是否应担任遗产管理人尚不知情，对于“清理遗产并制作遗产清单”等职责毫无准备，以致于进入诉讼并确定其遗产管理人职责范围后，难以推进相关工作。部分被继承人生前并未由民政部门进行管理，去世后居住地街道也并未向民政部门报告相关情况，民政部门对于被继承人财产状况、继承人情况、相关债权债务状况等均不知情。

（三）专业困境

民政部门应诉之后，查明被继承人的继承人范围、遗产范围、债务真实性等案件事实都是诉讼工作的重点，对于民政部门工作人员的法律专业知识要求极高。以查明被继承人遗产范围为例，一是遗产具有分散性与隐蔽性，查找难度大；二是在被继承人债务纠纷中，往往依靠债权人的举证、提供财产线索，即使被继承人的家人对被继承人的财产状况也并非全然皆知。“查明继承人遗产范围”是司法实务中一个共通的难题，对于非法律专业背景的民政局工作人员而言更是陷入专业困境。

四、民政部门当好遗产管理人的对策建议

对于民政部门担任遗产管理人，相关配套制度尚属空白。对此建议通过以下五个路径，帮助民政部门当好遗产管理人：一是完善立法或司法解释，明确遗产管理人确认程序；二是完善民政部门工作指引，建立工作职责清单；三是建立跨部门协调机制，落实相关配套措施；四是积极履职管理遗产，协助提供线索证据；五是加强专业机构联动，政府采购专业服务。

（一）完善立法或司法解释，明确遗产管理人确认程序

以民政部门作为被告的诉讼大量涌现，对此各地法院做法并不统一，具体而言分为两类：一是先通过特别程序明确民政部门作为遗产管理人，之后由民政部门积极应对主动担责，如（2021）渝0101民特847号案件；二是在当事人要求民政部门作为遗产管理人以维护其实体性权益的诉讼中，一并审理确定民政部门遗产管理人身份，如北京朝阳区民政局被诉案[[6]]。司法实务操作不统一，给民政部门的工作开展造成了困扰。而无论是先通过特别程序明确民政部门的遗产管理人的身份资格还是在实体诉讼中一并处理的做法，均旨在解决之前诉讼主体缺失的问题，推动诉讼进程，保障债权人合法权益。

专设特别程序确认民政部门作为遗产管理人，不仅对债权人行使合法权益设置了程序障碍，也造成司法资源的浪费。遗产管理人对遗产进行管理，可以作为适格被告来参加被继承人债务纠纷诉讼。采取在审理债务纠纷的普通程序中“一并处理”的做法，是法条逻辑应有之外延。法院应在实体诉讼中一并处理，同时民政部门应明确职责，在诉讼启动时即主动做好应诉准备、积极应诉。对此建议修改《民事诉讼法》或出台《民法典》司法解释等方式，明确民政部门作为遗产管理人的启动程序，统一司法实践。

（二）完善民政部门工作指引，建立工作职责清单

借鉴北京市民政局的方法，在上位法依据还不完善的情况下，由民政局研究民政部门担任遗产管理人职责的实施办法，制订《民政部门担任遗产管理人工作指引》。[[7]]同时民政部门兜底性担任遗产管理人的规定系《民法典》的一大创新性规定，民政局应根据《民法典》第一千一百四十七条关于遗产管理人职责的规定，进一步细化无继承人或继承人均放弃继承情形下民政部门担任遗产管理人的工作职责清单：①核实被继承人死亡情况，收集死亡证明、户籍注销证明等相关证明材料；②查明继承人情况，包括是否有继承人以及继承人是否放弃继承，收集继承人放弃继承的书面说明；③清理遗产并编制遗产清单，向继承人、遗产代持人、遗产占有人、债权人等收集财产线索确认遗产情况；④妥善保管遗产，必要时为防止遗产毁损或灭失采取相关措施以保持和维持遗产财产；⑤清理债权债务，通过书面或公告方式催告债权人、债务人在指定期限内进行债权、债务申报；⑥召开遗产管理会议，进行遗产清算，在遗产范围内确定清偿顺序，进行债务清偿。

（三）建立跨部门协调机制，落实相关配套措施

在民政部门担任遗产管理人尚未出台相关司法解释、实施细则或指导意见之前，由政府法制办牵头，联合民政局、财政局、公安局、司法局、房管局等政府部门，以及人民银行、法院、律师协会、公证协会、社工协会等多个机构，建立民政部门担任遗产管理人的跨部门工作协调机制，积极履职并预防民政部门在担任遗产管理人诉讼中引发城市舆情或负面评价。

1.司法局加强法治宣传，财政局提供经费保障

司法局利用一社区一律师、谁执法谁普法等工作职责，加大《民法典》实施后“遗产管理人”相关法治宣传。财政局提供专项经费，用于民政局增设“遗产管理人”履行相关工作岗位和购买专业服务。

2.联合建立利害关系人申报、公示制度，多部门联动配合

（1）民政局联合公安局建立利害关系人申报、公示制度。民政局应设置前置程序，预防其“不知情”的情况。由民政局向市民开放一个申请民政部门担任遗产管理人的畅通渠道，制定相关填报文书。由债权人等利害关系人向民政部门提出申请，民政部门进行情况核实。

一是申请人应为利害关系人并初步举证证明自身的利害关系、被继承人户籍或居住地信息；同时填报申请表特别是关于自身对被继承人享有的债权情况、被继承人的家庭成员情况及财产线索。

二是民政局向公安局出函要求协助调查，查清被继承人的户籍信息，核实被继承人死亡情况；向当地街道办或辖区居民委员会或驻点社会组织发函，要求通过电话询问、实地访问等方式协助调查被继承人家庭情况查明有无继承人。同时在受理申请后30天内作出是否担任遗产管理人的决定并书面回复当事人，允许当事人进行查档及相关情况打印作为诉讼证明材料。

（2）民政部门联合不动产登记中心、人民银行、人民法院执行局等部门核查被继承人遗产，并进行公告要求其他利害关系人进行权利申报。

一方面根据申请人提供的财产线索，向不动产登记部门、银行、被继承人生前社区出具协助调查函，核查被继承人的财产。对被继承人的银行存款、网络资金、不动产、车辆、证券、保险、股票等财产进行全面核查，了解遗产名称、种类、标的额、占有、使用等具体情况和市场价值。同时，加强网络信息查询和监控平台的建设，推进信息共享与追踪。

另一方面将民政部门担任遗产管理人的情况以及被继承人财产线索向社会公告，包括在民政部门官方网站、被继承人房产所在社区、小区范围内张贴公告一个月，并要求其他利害关系人在法定期间（如三个月）进行权利申报。既兼顾了申请人与其他利害关系人的合法权益，又在一定程度上解决了“查明继承人遗产范围”的实务难题。

（四）积极履职管理遗产、协助提供线索证据

司法实践中存在继承人放弃被继承人财产，其背后却仍实际占有控制遗产或故意隐匿、转移、侵吞财产等损害债权人权益的恶意行为。以（2020）沪0112民初26674号案件为例，原告对被继承人享有债权，继承人在放弃承认后仍对遗产房屋进行实际使用。对于这些“继承人”恶意侵权行为，债权人可能并不能知晓，又或者即使知晓却难以提供有效线索或证据，无法及时采取有效制止手段。

民政部门的诉讼定位是作为适格被告，支持诉讼程序进行，其本身并不对于被继承人财产享有任何财产性权利。如上文所述，收集财产线索确认遗产情况，妥善保管遗产，防止遗产毁损或灭失；查明继承人情况，对继承人放弃继承的情况进行确认，是民政部门担任遗产管理人的应有之责。因而对于“继承人”恶意侵权行为，民政部门应及时向法院提供在清理财产中掌握的线索、证据。结合《民法典》第一千一百四十八条的规定，民政部门作为遗产管理人，若是因故意或重大过失、失职造成债权人损害的，要承担损害赔偿责任。关于遗产管理人的损害赔偿责任，采用的是过错责任原则，即在遗产管理过程中，遗产管理人应尽到善良管理人的注意义务。如果其管理遗产存在故意或重大过失的，才承担民事责任。

（五）政府购买法律服务、加强专业机构联动

民政部门作为遗产管理人的工作职责包括查清被继承人遗产状况、核实债务真实性、确定债务清偿顺序等，不仅工作量巨大且对其法律专业技能要求较高。为保证该项工作的有序开展，对此建议民政局可以联合人民法院、司法局、律师协会、公证协会、高校等共同建立遗产管理人专业评价机构，同时将符合资质和认定流程的合格机构和负责人纳入“遗产管理人库”，为“遗产管理人”法律服务储备专业人才，以满足民政部门的专业服务需求。

通过政府购买公共服务的方式，将清理遗产并编制遗产清单、清理债权债务等事务全部或部分委托给有相应资质的第三方执行，如公证机构、律师事务所、会计师事务所等能够处理遗产管理事项的专业机构。一方面在先期建立遗产管理入库，提前进行招标公告，再通过公正、公开、择优的原则选择委托机构。另一方面在进行委托时，明确委托事项、双方的权利和义务、委托费用、委托期限、委托的中止和终止、违约责任、争议的解决等。

小结

《民法典》规定下由民政部门担任遗产管理人的兜底性规定，在继承人均放弃继承的情况下，使得民政部门担任适格被告，为债权人主张自身权益提供了有效路径。但规定过于笼统、概括，本文对此提出进一步细化的完善建议。首先在债务纠纷实体诉讼中一并审理确定民政部门遗产管理人身份，有利于节约司法资源，减少诉累。其次，完善民政部门工作指引，建立工作职责清单，建立跨部门协调机制，落实相关配套措施，建立利害关系人申报、公示制度，多部门联合核查遗产范围，有利于完善民政部门工作职责，规范民政部门工作流程，切实解决继承中债务纠纷审判流于形式、执行难的问题。再次，债权人难以掌握被继承人财产状况，存在举证难的问题。《民法典》规定遗产管理人的损害赔偿责任，采用过错责任原则，有利于督促民政部门在民事诉讼中积极承担责任，在核查财产中主动提供掌握的线索、证据，减轻债权人负累。最后，通过政府购买公共服务的方式，将民政部门担任遗产管理人的事务全部或部分委托给有相应资质的第三方执行，减轻民政部门职能负担。从而真正实现立法原义，在诉讼前期以民政部门作为牵头部门，联合协调多部门、第三方机构，形成合力解决被继承人债务纠纷中审判流于形式、执行难的问题，在诉讼中民政部门仅需出庭支持诉讼。真正让民政部门担任遗产管理人的制度设计落地开花，发挥其应有的作用。

 

注释：

[1]刘宇娇.《民法典视阈下遗产管理人制度之价值取向与功能定位》，《学术探索》2021年第5期。

[2]徐文文.《被继承人债务清偿纠纷审判实务若干问题探讨——兼论遗产债务清偿制度的完善》，《东方法学》2013年第4期。

[3]王久凤.《论无人继承遗产债务清偿的诉讼问题——以放弃继承时适格被告的研究为中心》，西南政法大学硕士学位论文，2017。

[4]（2021）渝0101民特847号案件，债权人潘某向重庆市万州区人民法院申请指定重庆市万州区民政局作为潘某某的遗产管理人以保障合法自身权益。

[5]（2021）津0105民特9号案件，债权人刘某某向天津市河北区人民法院申请指定天津市河北区民政局作为徐某的遗产管理人。

[6]2021年7月，当事人赵某某以北京市朝阳区民政局为遗产管理人向北京朝阳区人民法院起诉要求继承赵某雄名下的房产。

[7]北京市民政局.《市民政局贯彻落实<民法典>，主动担当民政部门遗产管理人全新职责》，2021年12月21日发布。详见网址http://mzj.beijing.gov.cn/art/2021/12/21/art_4490_688668.html。

 

参考文献：

[1]刘宇娇.《民法典视阈下遗产管理人制度之价值取向与功能定位》，《学术探索》2021年第5期。

[2]徐文文.《被继承人债务清偿纠纷审判实务若干问题探讨——兼论遗产债务清偿制度的完善》，《东方法学》2013年第4期。

[3]王久凤.《论无人继承遗产债务清偿的诉讼问题——以放弃继承时适格被告的研究为中心》，西南政法大学硕士学位论文，2017。

 

作者：唐应欣、李庭宇  北京德恒（成都）律师事务所

来源：成都市律师协会婚姻家事法律专业委员会

 

此文系作者个人观点，不代表成都市律师协会立场

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