摘  要：《家庭教育促进法》生效后家庭教育指导令成为公安机关、人民检察院、人民法院落实其家庭教育职责的重要载体。但什么是家庭教育指导令？法律层面对此未明确界定。作者从家庭教育指导令的概念及性质、家庭教育指导令的适用以及家庭教育指导令涉及的实务问题三大方面对家庭教育指导令进行初步探讨。

关键词：家庭教育指导令、未成年人的父母或其他监护人、法律文书

2022年1月1日，《家庭教育促进法》正式生效，随后关于人民检察院、人民法院向涉案家长送达家庭教育指导令的报道陆续成为新闻热点，从而引发民众对家庭教育、家庭教育指导令的热议。笔者系一名已从事教育法律服务近10年的律师，平日里与学校、老师、家长打交道较多，《家庭教育促进法》生效前后、家庭教育指导令的新闻出来后，有不少的家长和学校的老师咨询笔者关于家庭教育指导令的法律意见。本文拟根据与家长、学校交流的情况就家庭教育指导令涉及的相关法律及实务问题进行初步探讨。

一、家庭教育指导令的概念及性质

什么是家庭教育指导令？通过检索国内相关法律法规规章及规范性文件，均未能查到明确的定义。这也是笔者在接受涉及家庭教育指导令咨询时难以向咨询人作出明确解释的原因。根据《家庭教育促进法》第四十九条之规定，结合家庭教育指导令的相关新闻报道，笔者试着给家庭教育指导令作定义。

家庭教育指导令是指公安机关、人民检察院、人民法院在办理案件过程中，发现未成年人存在严重不良行为或者实施犯罪行为，或者未成年人的父母或者其他监护人不正确实施家庭教育侵害未成年人合法权益的，向未成年人的父母或者其他监护人发出的要求其按照公安机关、人民检察院、人民法院规定的方式接受家庭教育指导的法律文书。

发出家庭教育指导令既是法律赋予公安机关、人民检察院、人民法院的职权亦是法律为公安机关、人民检察院、人民法院规定的职责，其具有权责相统一的双重属性。

二、家庭教育指导令的适用

2022年1月17日，江苏省高级人民法院、江苏省人民检察院、江苏省公安厅等印发了《<关于在涉未成年人案件中开展家庭教育指导工作的实施意见(试行)>的通知》，该通知对江苏省家庭教育指导令的适用原则进行了明确；2022年5月12日，北京高院召开新闻发布会^[]，通报自《家庭教育促进法》实施以来，北京法院少年法庭“先后对137名父母或其他监护人予以训诫或责令接受家庭教育指导，累计发出家庭教育责任告知书、提示书及家庭教育指导令116份”；其他有关家庭教育指导令的新闻亦不时见诸报端。但总的来看，现行法律没有对家庭教育指导令的具体适用作出明确规定，笔者认为，发出家庭教育指导令应同时具备以下要件。

(一)适用主体

发出家庭教育指导令的主体有且应当只能是公安机关、人民检察院、人民法院。包括其他国家机关、居民委员会、村民委员会、密切接触未成年人的单位等即使发现未成年人的父母或其他监护人存在家庭教育缺位、失职或不当情形要求未成年人的父母或其他监护人接受家庭教育指导的，亦不属于《家庭教育促进法》意义上的家庭教育指导令。

(二)适用对象

家庭教育的责任主体是未成年人的父母或者其他监护人，《家庭教育促进法》立法背景之一就是为了解决存在的“生而不养，养而不教”的问题，因此，家庭教育指导令的适用对象应当是未成年人的父母或者其他监护人。但在特定情况下，未成年人的父母或其他监护人因客观原因无法履行其监护职责时，家庭教育指导令的适用对象是否应当扩大？笔者认为，应当具体问题具体分析。

1.委托监护。《未成年人保护法》第二十二条规定“未成年人的父母或者其他监护人因外出务工等原因在一定期限内不能完全履行监护职责的，应当委托具有照护能力的完全民事行为能力人代为照护；无正当理由的，不得委托他人代为照护。”因此，在委托监护的情况下，实际承担对未成年人家庭教育责任的是受托监护未成年人的人。在该种情况下，虽然《未成年人保护法》要求未成年人的父母或者其他监护人每周至少一次与受托人交流未成年人的生活、学习、心理等情况，但此种远程的交流与问候实际上相较对与未成年人共同生活的受托人而言，其起到的家庭教育的作用以及发挥的影响远小于受托人。笔者认为，《家庭教育促进法》的立法意义在于切实发挥家庭在未成年人健康成长过程中的指引作用，故在委托监护的情况下，应当将家庭教育指导令的适用对象扩大至受托人，受托人接受了家庭教育指导方能将指导所学转化为现实的运用，否则仅针对未成年人的父母或者其他监护人的指导作用有限。

2.未成年人的父母或其他监护人失去人身自由。曾有一案例，一未成年人的母亲早逝，其与父亲、奶奶共同生活。该未成年人的父亲在他上初中时因涉及刑事案件被判处有期徒刑十年，并在异地服刑。该未成年人实际上由他的奶奶在照顾。该未成年人存在一系列的不良行为，但奶奶对此束手无策。根据《未成年人保护法》第十四条第二款“共同生活的具有完全民事行为能力的其他家庭成员应当协助和配合未成年人的父母或者其他监护人实施家庭教育。”之规定，对于该类未成年人家庭教育指导令的发送对象笔者认为应当为与该未成年人共同生活的奶奶，向该未成年人的奶奶发送家庭教育指导令并提供切实的家庭教育指导，方能发挥家庭教育指导令的社会功能。

3.离异再婚家庭。未成年人与其父母的亲子关系不因父母离异而切割，但父母的离异事实上容易给未成年人家庭教育工作的开展带来现实的障碍。笔者认为，与未成年人共同生活的继父/继母亦应属于《未成年人保护法》第十四条第二款规定的其他家庭成员的范畴，同时，基于其继父/继母的身份，对其适用家庭教育指导令更具有现实意义。

(三)适用情形

公安机关、人民检察院、人民法院拟发送家庭教育指导令的，应同时具备以下情形：

1.办案过程中。此处的“案”不仅限于刑事案件、家事案件，应当是只要属于公安机关、人民检察院、人民法院职责范畴内的案件，均应认定为“办案过程中”。从有利于未成年人保护以及未成年人保护最大化的角度，对于尚在立案过程中的案件，宜认定为“办案过程中”。

2.未成年人存在严重不良行为或者实施犯罪行为，或者未成年人的父母或者其他监护人不正确实施家庭教育侵害未成年人合法权益。这包括两种情形：一是未成年人自身存在严重不良行为或实施犯罪的行为。此处的严重不良行为的认定应当依据《预防未成年人犯罪法》第三十八条的认定标准来进行界定。二是未成年人的父母或者其他监护人存在履行家庭教育职责不到位或不当侵害未成年人合法权益的。监护失当是最为常见的情形，但不能忽略不履行家庭教育责任的情形，只要与未成年人合法权益受损结果之间存在一定因果关系的家庭教育职责的缺位或不到位，均应当予以适用。

当然，在通过发出家庭教育指导令方式责令相关主体履行家庭教育职责时，公安机关、人民检察院、人民法院并不因为办案程序在先的发送了家庭教育指导令而免除或排除了程序在后的相关部门发送家庭教育指导令的职责。各单位应当根据其自身办案环节的具体情况，以如何有利于未成年人健康成长为标准，自主判断是否需要启动发送家庭教育指导令的程序。

(四)形式载体

发出家庭教育指导令系国家公权机关依法干预家庭教育的一种形式，体现了国家意志及价值判断，因此，其应当以书面形式为载体。目前，家庭教育指导令的名称并不统一，“家庭教育指导令”“家庭教育指导函”“接受家庭教育指导通知书”等等名称不尽相同，以“函”“通知书”“指导书”等形式发出的家庭教育指导令相对于以“令”命名的家庭教育指导令，从形式上看，给人的感觉就是效力低一等。我国历来高度重视对未成年人的保护，作为司法护航未成年人成长的手段之一，建议国家就家庭教育指导令的形式作出统一，以便于公众予以识别与审慎对待。

三、家庭教育指导令涉及的实务问题

因家庭教育指导令系新法项下的新事物，其在实施过程中不可避免地存在诸多现实问题。为切实地发挥家庭教育指导令护航未成年人健康成长的功能，笔者就已接触到的涉及家庭教育指导令的实务问题提出自己的观点与建议。

(一)家庭教育指导令应载明的内容

公安机关、人民检察院、人民法院发出家庭教育指导令的主要法律依据是《家庭教育促进法》第三十四条、第四十九条，但这两个条款未对家庭教育指导令的具体内容和形式要件作出规定。笔者认为，家庭教育指导令应当至少包括以下要素：文书名称、文书的发送对象、要求接受家庭教育的原因、要求接受家庭教育的时限及方式、拒绝接受家庭教育的法律后果、文书的出具机关、文书出具时间。

(二)家庭教育指导令与学校

未成年人学习生活最主要的两个场景是家和学校，家校的良性互动是未成年人健康成长的最重要保障。但家长与学校系平等民事主体，当家长在学生成长过程中缺位或行为不当时，学校对于家长是不拥有任何的强制力的。笔者的一个顾问单位系以进城务工人员子女为主的学校，老师们都知道与家长进行沟通的重要性，但现实是存在这么一些特殊的家庭，让学校有种有力也使不出的感觉。该校六年级一名学生的母亲生下她后就将她交给了外婆带，自己一直在广东打工，几年回成都一趟，外婆亦不知道该生的亲生父亲是谁。该生时不时会被发现盗窃他人财物，经学校教育但收效甚微。因盗窃金额不大，公安机关亦无法从治安管理的维度作出处理。在与学校的沟通过程中，学校老师反映，该生的母亲漠视对该生的家庭教育，对学校反馈的信息置若罔闻，在对该生的教育问题上不愿与学校共同良性互动。笔者认为，虽然该生的行为尚不足以构成治安案件，但公安机关在处理该类案件过程中，可通过发出家庭教育令的形式责令该生的母亲履行家庭教育的职责，通过该种方式，促使家长与学校进行交流。对于学校愿意主动承担家庭教育指导职责的，家庭教育指导令可以明确家长所接受的家庭教育指导单位为学校，家庭教育指导令从而成为家校联系的有效桥梁。对于该类情况，因承担家庭教育指导功能的主体是学校，此时，家庭教育指导令可以亦应当抄送给未成年人所在的学校，从而各种力量形成合力，促使该未成年人的父母接受家庭教育指导。当然，家庭教育指导令的内容若涉及个人隐私信息的，相关部门在抄送过程中，可以作一些处理后予以抄送，以便于学校了解、知悉与跟进未成年人接受家庭教育的实时情况。

(三)家庭教育指导令的回访跟进评估

《家庭教育促进法》对公安机关、人民检察院、人民法院落实家庭教育指导工作明确了以下两种路径：1.由公安机关、人民检察院、人民法院自行进行；2.由公安机关、人民检察院、人民法院委托家庭教育指导机构、家庭教育服务机构或具备一定家庭教育知识的主体实施。但无论何种路径，公安机关、人民检察院、人民法院发出家庭教育指导令的，还应对家庭教育指导令的实施效果进行回访跟进，回访方式可以多种多样，电话回访、调查问卷、心理测评、现场走访等均可，以了解家庭教育令的社会效果。笔者认为，实施效果的评估因具有一定的专业性，公安机关、人民检察院、人民法院亦可以委托专业机构、专业人士专项跟进，并根据跟进情况，视情况确定是否有必要进一步发出家庭教育指导令或采取其他措施。

(四)将家庭教育指导令的履行情况作为离婚案件裁判未成年人抚养权的参考依据

未成年人的抚养问题是离婚案件审理的重要内容，对于已被责令接受家庭教育指导的离婚案件的当事人而言，一方面说明其在未成年人成长的过程中已存在缺位或不到位的情况，另一方面，其是否履行家庭教育指导令以及履行的效果直接反映了其对于未成年子女教育的态度与愿景，因此，在办理该类离婚案件时，建议将当事人履行家庭教育指导令的情况作为人民法院裁判未成年人抚养权的因素之一予以考虑。

(五)拒绝履行家庭教育指导令义务人员纳入失信被执行人名单

除江苏省高级人民法院、江苏省人民检察院、江苏省公安厅等印发的《<关于在涉未成年人案件中开展家庭教育指导工作的实施意见(试行)>的通知》对于无正当理由拒不参加家庭教育指导的，明确了“作出决定的机关可以依法对其进行训诫等处理。检察机关可根据情况依法发出督促监护令。”的后果外，目前，尚未见有相应的法律后果的其他规定。因没有法律后果的规定，故，《家庭教育促进法》所建立的家庭教育指导令的制度的法律效果如何还有待实务的检验。

笔者认为，家庭教育指导令所明确的义务与生效的裁判文书具有同等法律地位，其执行应当得到法律的保障。信用体系建设中非常重要的一个环节是失信被执行人名单制度的落实，这亦是对绝大部分公民具有威慑力、较为有效的管理方式。《最高人民法院关于公布失信被执行人名单信息的若干规定》第一条规定“被执行人未履行生效法律文书确定的义务，并具有下列情形之一的，人民法院应当将其纳入失信被执行人名单，依法对其进行信用惩戒：1.有履行能力而拒不履行生效法律文书确定义务的；2.以伪造证据、暴力、威胁等方法妨碍、抗拒执行的；3.以虚假诉讼、虚假仲裁或者以隐匿、转移财产等方法规避执行的；4.违反财产报告制度的；5.违反限制消费令的；6.无正当理由拒不履行执行和解协议的。”笔者认为，家庭教育指导令属于法律文书之一，对于拒绝履行家庭教育指导令义务的未成年人的父母或其他监护人，可以对其适用失信被执行人名单制度，纳入失信被执行人名单管理，从而保障家庭教育指导令的法律效果。当然，若未成年人的父母或其他监护人被纳入失信被执行人名单管理，存在对生效法律文书的主体、认定程序、退出该名单的程序问题，这个可以在整个信用体系建设中统筹予以考虑。

综上所述，《家庭教育促进法》的出台，将家长“带娃”的行为由家事上升为国事，该法对不履行以及不正确履行家庭教育“豌豆荚”少年家事审判实务研讨会责任的父母或其他监护人所确立的家庭教育指令制度正是公安机关、人民检察院、人民法院落实其协助、督促和引导未成年人的父母或其他监护人正确履行监护职责的体现。但家庭教育指导令毕竟系新法执行项下的新事物，它不应当是孤立的，应当与现行法律制度有效衔接，应当与时俱进，应当与当地未成年人家庭教育的现状与适应。期待在家庭教育指导令实施过程中各地的新做法、新举措能够为家庭教育的切实有效推行起到促进与推动作用！

 

 

作者：四川蓉桦律师事务所   杨燕

来源：成都市律师协会教育与未成年人保护法律专业委员会

此文系作者个人观点，不代表成都市律师协会立场

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